Tajemnica przedsiębiorstwa vs. prawo do informacji publicznej w zamówieniach publicznych

Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwana dalej udip) służy realizacji konstytucyjnego (uregulowanego w art. 61 Konstytucji RP) prawa dostępu do informacji publicznej. Jest ona rozumiana jako „informacja o działalności organów władzy publicznej”, ale także innych podmiotów „w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa”. Zgodnie z art. 1 udip, informacją publiczną jest „każda informacja o sprawach publicznych”. Pojęcie to w orzecznictwie jest jednolicie rozumiane jako „każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa” (tak m.in. WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 5 lipca 2023 r., II SAB/Sz 59/23).

Przykładowy katalog informacji, które ustawodawca uznaje za informacje podlegające udostępnieniu na podstawie udip zawiera art. 6 tej ustawy. Nie należy go jednak traktować jako zamkniętego wykazu informacji o sprawach publicznych, a jedynie jako wskazówkę, co do tego, jakie informacje z całą pewnością mają taki charakter. Przykładowo, można wymienić informacje o władzach publicznych i innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, jak również o zadaniach publicznych jako takich. Z pewnym przybliżeniem można przyjąć, że podmioty zobowiązane do stosowania ustawy o zamówieniach publicznych będą niemal zawsze podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, a ich działalność (w tym dokonywane zakupy) będzie przedmiotem takiej informacji. 

W kontekście postępowań o zamówienie publiczne lub innych postępowań o podobnym charakterze, a regulowanych odrębnymi przepisami (np. zamówień na świadczenia zdrowotne), kluczowe jest ustalenie, czy przedmiotem informacji publicznej są oferty oraz załączane do tych ofert dokumenty. Odpowiedź na to pytanie jest twierdząca, co potwierdzają liczne orzeczenia sądowe. Dla przykładu można wskazać wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2013 r. (I OSK 455/13), zgodnie z którym „oferty (…) stanowią informację publiczną” oraz, że jeżeli „określone informacje zostały dołączone do akt organu administracji publicznej, nawet przez inne podmioty (osoby wnioskujące o zawarcie kontraktu), to stanowią one informację publiczną”.

Podobnie wypowiedział się WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 29 maja 2014 r. (II SAB/Ol 44.14), wskazując na dodatkowe uzasadnienie takiej kwalifikacji i stwierdzając, że skoro „każda procedura tocząca się przed organami państwa - nawet taka, która kończy się zawarciem umowy - ma charakter postępowania w sprawie publicznej” to w konsekwencji, „podmiot decydujący się na udział w takiej procedurze musi liczyć się z tym, że podawane przez niego informacje będą objęte zakresem sprawy o charakterze publicznym”.

Kiedy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu – w szczególności czym jest tajemnica przedsiębiorcy?

Art. 5 udip wskazuje, z uwagi na jakie okoliczności prawo do informacji publicznej może zostać ograniczone. Jako wartości, które mogą uzasadniać odmowę udzielenia informacji publicznej, wskazano w tym artykule: ochronę informacji niejawnych, ochronę tajemnic ustawowo chronionych, ale także prywatność osoby fizycznej (z wyłączeniem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tej funkcji). Prawodawca przewidział zatem sytuacje, w których może dochodzić do konfliktu pomiędzy prawem do informacji a innymi wartościami prawnie chronionymi i wprowadził związane z tym ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Jedną z sytuacji, w których prawo do informacji może zostać ograniczone jest ta, w której informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy.

Warto zaznaczyć, że tajemnica przedsiębiorcy, wymieniona w art. 5 ust. 2 udip, nie została ustawowo zdefiniowana, dlatego należy odwołać się do tego, jakie znaczenie temu pojęciu nadaje orzecznictwo. Sądy administracyjne pojęcie „tajemnicy przedsiębiorcy” jednomyślnie utożsamiają z pojęciem „tajemnicy przedsiębiorstwa” zaczerpniętym z prawa konkurencji. W taki sposób wypowiedział się m.in. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 marca 2023 r. (IV SA/Wr 597/22), stwierdzając, że „wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", niemniej jednak w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie "tajemnica przedsiębiorstwa", które może być co najmniej pomocniczo stosowane dla wykładni istotnego dla sprawy pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy”. Pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo i w istocie można traktować jako synonimy”.

Czym jest tajemnica przedsiębiorstwa?

Definicja zawarta w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (zwanej dalej uznk), opiera się na dwóch elementach: materialnym (rodzaj informacji) oraz formalnym (wola utajnienia zamanifestowana określonymi działaniami).

Po pierwsze, aby dana informacja mogła być uznana za przedmiot tajemnicy przedsiębiorstwa, musi mieć potencjał do tego, aby być chroniona. Ustawodawca wymaga, by były to informacje posiadające wartość gospodarczą, jednocześnie wskazując przykładowo, że mogą to być informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne. Niezbędne zatem dla uznania, że dana informacja w ogóle może być chroniona jako tajemnica przedsiębiorstwa, jest możliwość wykazania jej wartości. Innymi słowy, informacje bezwartościowe nie mogą podlegać ochronie w tym trybie, a do uznania, że dana informacja posiada wartość gospodarczą, konieczna jest ocena obiektywna. Nie wystarczy zatem samo przekonanie przedsiębiorcy co do takiej wartości.

Po drugie, za objętą tajemnicą przedsiębiorstwa może być uznana tylko taka informacja, co do której przedsiębiorca podjął rzeczywiste działania zmierzające do jej ochrony (ograniczenia do niej dostępu). Nie jest wystarczające samo zadeklarowanie, że dana informacja stanowi chronioną tajemnicę przedsiębiorstwa, ale konieczne jest wykazanie, że faktycznie w celu takiej ochrony stosuje się odpowiednie działania (np. zobowiązuje się pracowników czy kontrahentów do nieujawniania danej informacji). Nie jest jednak wykluczone uznanie za działanie zmierzające do ochrony informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa pewnych czynności niesformalizowanych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników (na co wskazał NSA w wyroku z dnia 16 maja 2023 r., III OSK 2200/21).

Samo jednorazowe wskazanie (np. w treści oferty), że dana informacja stanowi przedmiot tajemnicy przedsiębiorstwa, nie pozwala automatycznie na taką kwalifikację. Jednocześnie, jeżeli jakąś informację dany przedsiębiorca przekazał do publicznej wiadomości, to takie działanie samo w sobie pozbawia tę informację możliwości, by była uznana jako objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Podobne skutki może mieć kolportowanie danej informacji bez zastrzeżenia jej poufności, a więc przyjmowanie ryzyka, że adresat tej wiadomości – nie naruszając przy tym żadnego obowiązku – ujawni ją publicznie.

Nie mogą być też przedmiotem tajemnicy przedsiębiorstwa dane dostępne w zwykłej, dozwolonej formie (np. dane z rejestru przedsiębiorców, czy innych jawnych rejestrów publicznych),  na co wskazuje m.in. NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2023 r., III OSK 3715/21.

W różnych wyrokach, za mogące podlegać ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa, wskazano m.in. takie dane jak „informacje stanowiące know-how przedsiębiorstwa, w tym wiedza techniczna z danej dziedziny, umiejętność wykonania lub wyprodukowania danej rzeczy” (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2021 r., VI SA/Wa 1347/20) czy też „lista dostawców, klientów, plany wydania książki przez wydawnictwo; (…) projekty nieopatentowanych rozwiązań technicznych, modele rozwiązań technicznych; (…) sposoby produkcji, system sprawdzania jakości; (…) prognozy sprzedaży, system dystrybucji, procedury wewnętrzne, zasady organizacji i zarządzania, wynagrodzenia wypłacane pracownikom”.

Zgodnie z uznk, ujawnienie informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa co do zasady jest czynem nieuczciwej konkurencji. Co z kolei nakłada na zamawiającego obowiązek ustalenia, czy realizując obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie dopuści się naruszenia tej tajemnicy.

Tryb odmowy dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa

Ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej (w tym wypadku całości lub części dokumentów ofertowych) z uwagi na określone przeszkody ustawowe winna nastąpić w formie wydania decyzji administracyjnej (art. 17 w zw. z art. 16 udip). W decyzji tej należy w szczególności wskazać konkretne dokumenty (wymienione z nazw lub opisu rodzaju zawartych w nich danych) oraz dokonać uzasadnienia. Pełny katalog elementów decyzji administracyjnej zawiera przepis art. 107 kpa. Uzasadnienie zaś musi zawierać między innymi wskazanie, dlaczego zamawiający (znający ich treść) uznaje konkretne dokumenty za niepodlegające udostępnieniu.

Wydając ewentualną decyzję o odmowie udzielenia dostępu do informacji publicznej, adresat wniosku zobowiązany jest szczegółowo uzasadnić przyczynę odmowy, wykazując przesłanki uznania danej informacji za objętą tajemnicą przedsiębiorcy (a nie jedynie ograniczyć się do wskazania, że w takim charakterze zastrzegł je oferent). Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie (dla przykładu wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1639/14): „z uwagi na to, iż zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorcy stanowi wyjątek od zasady jawności, to jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji”.

Jednocześnie, adresat wniosku o udzielenie informacji publicznej musi mieć świadomość, że w razie jakichkolwiek wątpliwości zobowiązany jest przyjąć, że informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, a to dlatego, że „tajemnica przedsiębiorcy, będąca wyjątkiem od zasady jawności umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji” (tak. m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r. II SAB/Łd 50/14).

Ponadto przy konstruowaniu ewentualnej decyzji odmownej należy mieć na względzie wytyczne judykatury co do jej treści, które wskazuje, chociażby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r. (II SA/Gd 734/12), w którym stwierdza, że „Rozstrzygnięcia podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji zapadają w formie decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy k.p.a., a uzasadnienie decyzji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji”

Jednocześnie, podkreślić trzeba, że brak wydania takiej decyzji (całkowite milczenie lub ograniczenie się do odpowiedzi odmownej, która nie ma formy i niezbędnych elementów decyzji administracyjnej) oznaczać będzie bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Informacje, których zastrzeżenie jako tajemnicy przedsiębiorstwa nie może być skuteczne w ramach zamówień publicznych

Orzecznictwo wskazuje na informacje, które (chociaż teoretycznie mogą kwalifikować się jako tajemnica przedsiębiorcy) podlegają ujawnieniu z uwagi na prymat jawności nad ochroną interesu indywidualnego przedsiębiorcy. Jako że powołanie się na (skutecznie zastrzeżoną) tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi ograniczenie konstytucyjnie umocowanego prawa do informacji publicznej, to aktualizują się w tym zakresie również konstytucyjnie zakorzenione reguły ograniczania praw i wolności. W szczególności zasada, zgodnie z którą to, że  by samo jądro (istota) danej wolności nie powinno być dotknięte ograniczeniem (art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Z całą zaś pewnością jawność informacji o wydatkowaniu środków publicznych jest jednym z najbardziej podstawowych elementów dostępu do informacji publicznej.

W tym duchu wypowiedział się choćby WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 2 lutego 2022 r. (II SA/Gd 500/21), zgodnie z którym „przedsiębiorca nie może zastrzec tajemnicą przedsiębiorstwa informacji dotyczącej ceny, terminu wykonania zamówienia, okresu gwarancji, warunków płatności, nawet jeżeli dana umowa nie jest realizowana w obszarze zamówień publicznych, co wynika z ogólnej zasady jawności finansów publicznych, w tym m.in. jawności umów, których przedmiotem jest dyspozycja środkami publicznymi.” Podobnie – w odniesieniu do kosztorysów ofertowych – wypowiedział się WSA w Szczecinie w wyroku z 13 stycznia 2022 r. (II SA/Sz 1081/21), konkludując, że „kosztorysy ofertowe nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa i nie korzystają z ochrony, która uniemożliwiałaby ich udostępnienie na podstawie u.d.i.p.”

Na konieczność liczenia się z jawnością oferowanych cen już od etapu ubiegania się o zawarcie umowy wskazuje podobna teza wyrażona przez WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r. (II SA/Sz 1271/17), zgodnie z którym „Ceny jednostkowe (…) nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa, chociażby z tego względu, że wydatkowanie środków publicznych na ten cel musi podlegać kontroli, bowiem stanowi element oceny gospodarności i właściwego zarządzania tymi środkami” a „podmiot ubiegający się o udzielenie zamówienia (…) ze środków publicznych musi (…) mieć świadomość tego, że ceny (…) będą objęte jawnością”. Jeszcze dobitniej ujął to WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. (II SA/Wa 1521/17), stwierdzając, że „jawność stanowi szczególny koszt prowadzenia interesów z administracją”.

Jednocześnie, w przytoczonym już wyżej wyroku WSA we Wrocławiu z 9 marca 2023 r. (V SA/Wr 597/22), wskazano, że co prawda sama cena nie może podlegać wyłączeniu jawności z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, ale takie wyłączenie może już dotyczyć „kalkulacji ceny” czy „szczegółowych elementów składowych” cen, czyli tych informacji, które wskazują, w jaki sposób oferent ustalił poszczególne ceny jednostkowe swojej oferty. Jest to szczególnie ważne w kontekście składanych przez oferentów wyjaśnień w zamówieniach publicznych (np. dotyczących wykazania, że cena ofertowa nie jest ceną rażąco zaniżoną). W ramach takich wyjaśnień nierzadko ujawniane są zamawiającemu informacje o dostawcach danego oferenta i stosowanych przez nich cenach, rozwiązaniach organizacyjnych zapewniających przewagę konkurencyjną oferenta (np. pozwalających na ograniczanie kosztów) czy sposobach kalkulowania ceny. Oferent ujawniający takie informacje ma uzasadniony interes w tym, by nie stały się one powszechnie dostępne (w tym potencjalnie dostępne dla jego konkurentów).

Podsumowując, same kluczowe dane dotyczące parametrów umowy (także dopiero oferowane zamawiającemu publicznemu), takie jak cena, terminy, okres gwarancji czy warunki płatności nie mogą być wyłączone spod dostępu do informacji publicznej. Jednak wskazać należy, że  już dane stojące za takim, a nie innym sformułowaniem oferty (także powyższych elementów) – jeżeli tylko spełnione zostaną przesłanki do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa – mogą nie podlegać udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej.

Jakub Kowalski

radca prawny, wspólnik, Kancelaria Radców Prawnych Mirosławski Galos Mozes Sp.j.

Kancelaria Radców Prawnych Mirosławski Galos Mozes sp. j. z siedzibą w Sosnowcu nieprzerwanie od 2007 roku prowadzi działalność, specjalizując się w świadczeniu kompleksowej obsługi prawnej dla przedsiębiorców i klientów korporacyjnych prowadzących działalność gospodarczą we wszelkich przewidzianych prawem formach (spółek kapitałowych i osobowych, indywidualnej działalności gospodarczej czy spółdzielni). Kancelaria świadczy również pomoc prawną dla podmiotów nieprowadzących działalności gospodarczej oraz klientów indywidualnych. Kancelaria specjalizuje się w dziedzinach: prawa pracy, prawa nieruchomości i obsługi inwestycji, prawa z obszaru TSL, prawa energetycznego, prawa spółek i restrukturyzacji, diagnostyki laboratoryjnej oraz procesach sądowych.