Dual use w finansowaniu unijnym, czyli co wynika z Rozporządzenia 2025/1914

Internet, nawigacja satelitarna GPS czy nawet kuchenka mikrofalowa to rozwiązania, bez których trudno dziś wyobrazić sobie codzienne funkcjonowanie. Warto jednak przypomnieć, że wszystkie one mają wspólny rodowód, bowiem ich rozwój był związany z badaniami i zastosowaniami wojskowymi, zanim trafiły one na rynek cywilny. Zależność ta coraz częściej działa również w przeciwnym kierunku. Drony, systemy sztucznej inteligencji czy nowoczesne czujniki, rozwijane z myślą o odbiorcach komercyjnych, stają się dziś istotnym elementem potencjału obronnego państw. Technologie, które mogą służyć zarówno celom cywilnym, jak i wojskowym, określa się mianem technologii podwójnego zastosowania (ang. dual use).

Przez wiele lat zagadnienie produktów podwójnego zastosowania kojarzone było w Unii Europejskiej przede wszystkim z kontrolą eksportu i przeciwdziałaniem rozprzestrzenianiu broni masowego rażenia. Polityka spójności, będąca głównym instrumentem inwestycyjnym Unii, miała natomiast charakter zasadniczo cywilny. Sytuacja ta uległa zmianie w 2025 r. W obliczu, jak wskazuje sam prawodawca unijny, „bezprecedensowej niestabilności geopolitycznej”[1] w ramach polityki spójności ustanowiono odrębne cele szczegółowe dotyczące wspierania zdolności obronnych, nadając przy tym pierwszeństwo technologiom i infrastrukturze podwójnego zastosowania. Celem niniejszego artykułu jest przybliżenie, na czym polega ta zmiana i jakie możliwości otwiera ona przed przedsiębiorcami.

Czym są produkty podwójnego zastosowania?

Podstawowym aktem prawnym regulującym obrót produktami podwójnego zastosowania jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/821 z dnia 20 maja 2021 r. ustanawiające unijny system kontroli wywozu, pośrednictwa, pomocy technicznej, tranzytu i transferu produktów podwójnego zastosowania[2] (dalej jako „Rozporządzenie 2021/821”). Zastąpiło ono wielokrotnie zmieniane rozporządzenie Rady (WE) nr 428/2009 i weszło w życie 9 września 2021 r. Jako rozporządzenie jest ono stosowane bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich, a zatem obowiązujące przedsiębiorców zasady są co do zasady takie same w całej Unii.

Zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu produkty podwójnego zastosowania to produkty, włącznie z oprogramowaniem i technologią, które mogą być stosowane zarówno w celach cywilnych, jak i wojskowych. Definicja obejmuje także produkty, które mogłyby posłużyć do wytwarzania broni jądrowej, chemicznej lub biologicznej bądź środków jej przenoszenia. Warto zwrócić uwagę, iż pojęcie „produktu” zostało ujęte bardzo szeroko. Nie chodzi wyłącznie o towary w sensie fizycznym, lecz również o oprogramowanie oraz technologię, czyli np. dokumentację techniczną czy specjalistyczne know-how.

Wykaz produktów podwójnego zastosowania zawiera załącznik I do rozporządzenia. Podzielony został na dziesięć kategorii:

• kategoria 0 – materiały, instalacje i urządzenia jądrowe;
• kategoria 1 – materiały specjalne i związane z nimi urządzenia;
• kategoria 2 – przetwarzanie materiałów;
• kategoria 3 – elektronika;
• kategoria 4 – komputery;
• kategoria 5 – telekomunikacja i „ochrona informacji”;
• kategoria 6 – czujniki i lasery;
• kategoria 7 – nawigacja i awionika;
• kategoria 8 – urządzenia okrętowe;
• kategoria 9 – kosmonautyka, aeronautyka i napęd.

Już samo zestawienie kategorii pokazuje, że regulacja nie dotyczy wyłącznie wąskiej grupy wyspecjalizowanych producentów. W wykazie mogą znaleźć się m.in. obrabiarki sterowane numerycznie, określone układy elektroniczne, oprogramowanie szyfrujące, kamery termowizyjne czy podzespoły bezzałogowych statków powietrznych, a więc produkty obecne w ofercie wielu firm działających na rynku cywilnym.

Podstawową konsekwencją objęcia produktu wykazem zawartym w załączniku I do rozporządzenia 2021/821 jest obowiązek uzyskania zezwolenia na jego wywóz poza Unię (art. 3 ust. 1). Co ważne, w określonych sytuacjach zezwolenie może być wymagane także dla produktów niewymienionych w wykazie, np. gdy organ poinformuje eksportera, że towar może trafić do wojskowego użytkownika końcowego w państwie objętym embargiem na broń (tzw. klauzula catch-all). Kontroli podlega przy tym nie tylko sam wywóz, lecz również usługi pośrednictwa, pomoc techniczna, tranzyt, a w przypadku najbardziej wrażliwych produktów – nawet transfery między państwami członkowskimi.

Istotnym elementem systemu jest wewnętrzny system kontroli (ang. Internal Compliance Programme, ICP), czyli zespół procedur, dzięki którym przedsiębiorca weryfikuje swoich kontrahentów i ocenia ryzyko związane z końcowym zastosowaniem produktu. Sankcje za naruszenie przepisów określają państwa członkowskie. W Polsce kwestie te reguluje ustawa o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa[3], a organem kontroli obrotu jest minister właściwy do spraw gospodarki. Warto dodać, że prawodawca unijny dostrzega szczególną sytuację mniejszych podmiotów i w motywach rozporządzenia zapowiada rozszerzenie wytycznych dla eksporterów, zwłaszcza z sektora MŚP.

Dotychczas produkty podwójnego zastosowania były więc w prawie unijnym przede wszystkim przedmiotem ograniczeń. Państwo kontrolowało, dokąd i do kogo trafiają, ponieważ ich znaczenie dla bezpieczeństwa jest zbyt duże, by pozostawić obrót nimi wyłącznie mechanizmom rynkowym. Te same cechy sprawiają jednak, że w obecnej sytuacji geopolitycznej Unia chce zdolności w tym obszarze nie tylko kontrolować, ale także aktywnie rozwijać i finansować.

Czego dotyczy rozporządzenie 2025/1914?

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2025/1914 z dnia 18 września 2025 r. w sprawie zmiany rozporządzeń (UE) 2021/1058 i (UE) 2021/1056 w odniesieniu do środków szczególnych mających na celu sprostanie strategicznym wyzwaniom w kontekście przeglądu śródokresowego (dalej jako „rozporządzenie 2025/1914” lub „rozporządzenie”) zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej 19 września 2025 r. Ze względu na „pilną potrzebę umożliwienia kluczowych inwestycji, zwłaszcza w zdolności obronne” weszło ono w życie już następnego dnia, tj. 20 września 2025 r. Nie jest to akt samodzielny, lecz akt zmieniający. Nowelizuje on dwa rozporządzenia stanowiące podstawę funkcjonowania funduszy polityki spójności w perspektywie 2021–2027: rozporządzenie 2021/1058 w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Funduszu Spójności[4] oraz rozporządzenie 2021/1056 ustanawiające Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (FST)[5].

Podobnie jak omawiane wcześniej rozporządzenie 2021/821, rozporządzenie 2025/1914 stosowane jest bezpośrednio i nie wymaga wdrażania do porządków krajowych. Bezpośrednie stosowanie rozporządzenia nie oznacza jednak automatycznej dostępności nowych form wsparcia dla przedsiębiorców. Środki z funduszy polityki spójności wydatkowane są bowiem w ramach programów krajowych i regionalnych, a uruchomienie finansowania na nowe cele wymaga odpowiedniego dostosowania tych programów oraz zatwierdzenia ich zmian przez Komisję Europejską.

Bezpośrednim kontekstem przyjęcia rozporządzenia jest przegląd śródokresowy programów polityki spójności, przewidziany na 2025 r. Zdaniem prawodawcy unijnego stanowi on „wyjątkową okazję do przekierowania w odpowiednim terminie programów na nowe wyzwania i możliwości”[6]. Zmiany wpisują się w szerszy pakiet działań podjętych przez Unię w 2025 r., obejmujący m.in. „Kompas konkurencyjności dla UE”[7], „Pakt dla czystego przemysłu”[8] oraz Białą Księgę w sprawie obronności europejskiej – Gotowość 2030[9]. Równolegle uruchomiono Instrument na rzecz Zwiększenia Bezpieczeństwa Europy, czyli instrument SAFE, ustanowiony rozporządzeniem Rady (UE) 2025/1106[10]. W jego ramach Unia może udzielić państwom członkowskim pożyczek o łącznej wartości do 150 mld euro na wspólne zamówienia w sektorze obronnym.

Warto zaznaczyć, że zakres rozporządzenia 2025/1914 jest znacznie szerszy niż sama obronność. Obejmuje ono również infrastrukturę energetyczną i dekarbonizację przemysłu, przystępne cenowo mieszkalnictwo, odporność wodną czy ważne projekty stanowiące przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania (IPCEI). Należy przy tym zauważyć, że rozporządzenie 2025/1914 nie ustanawia odrębnej definicji technologii ani infrastruktury podwójnego zastosowania, nie odsyła również w tym zakresie wprost do definicji zawartej w rozporządzeniu 2021/821. Wskazówkę interpretacyjną zawiera natomiast jego motyw 6, który wiąże wsparcie zdolności przemysłowych z rozwojem technologicznym i wytwarzaniem produktów związanych z obronnością oraz innych produktów do celów obronnych w rozumieniu rozporządzenia ustanawiającego instrument SAFE. Oznacza to, że zakres inwestycji możliwych do objęcia finansowaniem w ramach polityki spójności nie jest tożsamy z katalogiem produktów podlegających kontroli eksportu na podstawie rozporządzenia 2021/821. O kwalifikowalności projektu decydują bowiem również właściwy cel szczegółowy oraz warunki programu, w ramach którego udzielane jest wsparcie.

Nowe cele szczegółowe w finansowaniu unijnym

Wsparcie z EFRR i Funduszu Spójności udzielane jest w ramach pięciu celów polityki (CP), z których każdy dzieli się na bardziej konkretne cele szczegółowe. To właśnie od nich zależy, na co mogą zostać przeznaczone środki w programach i jakie projekty mogą uzyskać dofinansowanie. Rozporządzenie 2025/1914, w szczególności, rozszerzyło katalog celów szczegółowych określonych w art. 3 rozporządzenia 2021/1058, wprowadzając następujące nowe cele:

• w ramach CP 1 (bardziej konkurencyjna i inteligentna Europa) – zwiększanie zdolności przemysłowych w celu wspierania zdolności obronnych, przy priorytetowym traktowaniu zdolności w zakresie technologii podwójnego zastosowania;
• w ramach CP 2 (Europa bardziej przyjazna dla środowiska) – wspieranie dostępu do przystępnych cenowo i zrównoważonych mieszkań oraz wspieranie rozbudowy infrastruktury energetycznej, w tym ochrony krytycznej infrastruktury energetycznej i rozwoju infrastruktury ładowania;
• w ramach CP 3 (lepiej połączona Europa) – rozwój odpornej infrastruktury obronnej, przy priorytetowym traktowaniu infrastruktury podwójnego zastosowania, w tym w celu wspierania mobilności wojskowej, oraz zwiększanie gotowości cywilnej;
• w ramach CP 4 (Europa o silniejszym wymiarze społecznym) – wspieranie dostępu do przystępnych cenowo i zrównoważonych mieszkań;
• w ramach CP 5 (Europa bliższa obywatelom) – wspieranie dostępu do przystępnych cenowo mieszkań w ramach strategii terytorialnych oraz zapewnianie gotowości cywilnej na wszystkich rodzajach terytoriów.

Z obszarem dual use bezpośrednio związane są dwa z nich. Pierwszy, w ramach CP 1, adresowany jest do przedsiębiorstw i dotyczy rozwijania ich zdolności produkcyjnych i technologicznych. Drugi, w ramach CP 3, dotyczy przede wszystkim infrastruktury, w tym dróg, kolei czy węzłów transportowych dostosowanych do przemieszczania wojsk i sprzętu. Prawodawca unijny zauważa przy tym, że inwestycje w sieci transportowe spełniające wymogi wojskowe przynoszą również znaczące korzyści dla mobilności cywilnej, gospodarki i reagowania kryzysowego. Jest to klasyczny przykład logiki podwójnego zastosowania – ta sama inwestycja służy jednocześnie bezpieczeństwu i codziennemu życiu mieszkańców. O oczekiwaniach Komisji świadczą także nowe wskaźniki, w tym wskaźnik „Przedsiębiorstwa objęte wsparciem, związane głównie ze wspieraniem zdolności w zakresie technologii podwójnego zastosowania i zdolności obronnych (RearmEU)” oraz wskaźnik pojemności wielofunkcyjnych schronów.

Nowym celom szczegółowym towarzyszą mechanizmy zachęcające państwa członkowskie do przekierowywania środków polityki spójności na priorytety strategiczne. Obejmują one m.in. dodatkowe jednorazowe płatności zaliczkowe, możliwość podwyższenia maksymalnej stopy dofinansowania unijnego o 10 punktów procentowych, nie więcej niż do 100%, oraz wydłużenie terminu kwalifikowalności wydatków do 31 grudnia 2030 r. Korzystanie z poszczególnych preferencji uzależniono od spełnienia określonych warunków, związanych m.in. z realokacją środków i terminem przedłożenia zmian programów. Szczególne rozwiązania przewidziano również dla programów obejmujących regiony graniczące z Rosją, Białorusią lub Ukrainą. Należy przy tym podkreślić, że preferencje te dotyczą przede wszystkim finansowania programów, a nie bezpośrednio wysokości dotacji udzielanej poszczególnym przedsiębiorcom.

Z perspektywy przedsiębiorców istotna jest również zmiana dotycząca dużych firm. Co do zasady EFRR wspiera inwestycje produkcyjne w sektorze MŚP. W ramach nowego celu obronnego wsparcie mogą jednak otrzymać także przedsiębiorstwa duże, o ile inwestycja jest realizowana w regionie słabiej rozwiniętym lub w okresie przejściowym albo w państwie, w którym PKB na mieszkańca jest niższy od średniej unijnej. Warunek ten spełnia cała Polska, a zatem z tej możliwości mogą skorzystać duże przedsiębiorstwa z każdego województwa. Prawodawca unijny wyraźnie zastrzega jednak, że wsparcie powinno nadal koncentrować się na MŚP.

Co powyższe oznacza dla przedsiębiorców?

Rozporządzenie 2025/1914 otwiera przed przedsiębiorcami nowy obszar możliwości. Prawodawca unijny wprost wskazuje, że przy wydatkowaniu środków na cele związane z obronnością szczególny nacisk należy położyć na wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw oraz klastrów regionalnych działających w obszarach technologii podwójnego zastosowania, cyberbezpieczeństwa i sztucznej inteligencji. Należy jednak pamiętać, że samo rozporządzenie nie jest bezpośrednim źródłem dotacji. Przedsiębiorcy zainteresowani pozyskaniem środków powinni śledzić zmiany programów krajowych i regionalnych wynikające z przeglądu śródokresowego oraz ogłaszane w ich ramach nabory, mając przy tym na uwadze, że udzielane wsparcie będzie co do zasady podlegać przepisom o pomocy publicznej.

Pierwszym krokiem powinna być analiza własnej oferty pod kątem jej potencjału podwójnego zastosowania. Wiele firm, które dotychczas działały wyłącznie na rynku cywilnym, np. w branży elektronicznej, czujników, oprogramowania, dronów czy nowych materiałów, może dziś dostarczać rozwiązań wzmacniających zdolności obronne. Dla takich przedsiębiorstw nowy cel szczegółowy w ramach CP 1 może okazać się realną szansą na sfinansowanie rozwoju produkcji.

Warto jednak pamiętać, że wykorzystanie technologii typu dual use rodzi także pewne obowiązki po stronie przedsiębiorców. Jeżeli produkt znajduje się w wykazie zawartym w załączniku I do rozporządzenia 2021/821, jego wywóz poza Unię wymaga zezwolenia. Co istotne, za wywóz uznaje się również przesłanie oprogramowania lub technologii pocztą elektroniczną do miejsca przeznaczenia poza obszarem celnym Unii, a także ustne przekazanie technologii za pośrednictwem środków transmisji głosu, np. podczas rozmowy telefonicznej z kontrahentem spoza Unii. Przedsiębiorca rozwijający takie technologie przy wsparciu środków unijnych powinien więc już na etapie planowania projektu uwzględnić wymogi kontroli eksportu i rozważyć wdrożenie wewnętrznego systemu kontroli.

Odrębne, choć komplementarne wobec polityki spójności, możliwości stwarza instrument SAFE. Wspólne zamówienia finansowane z pożyczek udzielanych w jego ramach mogą być realizowane co do zasady przez wykonawców i podwykonawców mających siedzibę i struktury zarządcze w Unii, państwach EOG-EFTA lub na Ukrainie, niepodlegających kontroli państw trzecich, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu. Ponadto koszt komponentów pochodzących spoza tych terytoriów nie może przekraczać 35% szacowanych kosztów komponentów produktu końcowego. Rozwiązania te sprzyjają udziałowi europejskich dostawców w zamówieniach obronnych, a dla krajowych MŚP oznaczają szansę na włączenie się w łańcuchy dostaw dużych producentów sektora obronnego.

Wreszcie, należy zwrócić uwagę na horyzont czasowy i geografię wsparcia. Wydatki w programach, które skorzystały z nowych rozwiązań, mogą być kwalifikowane nawet do końca 2030 r., co daje przedsiębiorcom czas na przygotowanie i realizację inwestycji. Szczególne możliwości mogą mieć przy tym firmy z Polski wschodniej, ponieważ wyższe zaliczki i podwyższony poziom dofinansowania dla regionów przygranicznych mogą przełożyć się na większą dostępność środków właśnie tam.

Podsumowanie

Rozporządzenie 2025/1914 stanowi wyraźny zwrot w unijnej polityce spójności. Fundusze, które przez lata służyły przede wszystkim wyrównywaniu różnic rozwojowych między regionami, mogą obecnie wspierać również zdolności obronne i gotowość cywilną Unii. Prawodawca unijny dokonał tego jednak w sposób odpowiadający naturze polityki spójności, nadając pierwszeństwo technologiom i infrastrukturze podwójnego zastosowania, które jednocześnie wzmacniają bezpieczeństwo i przynoszą korzyści gospodarce cywilnej.

Dla przedsiębiorców, w szczególności z sektora MŚP, oznacza to możliwość pozyskania wsparcia na rozwój działalności w obszarach dotychczas słabo obecnych w programach unijnych. Należy jednak pamiętać, że obrót określonymi produktami i technologiami podwójnego zastosowania podlega szczególnym wymogom kontroli eksportu, dlatego skuteczne skorzystanie z nowych możliwości wymaga zarówno śledzenia naborów, jak i odpowiedniego przygotowania organizacyjnego. Niewątpliwie jednak przedsiębiorcy, którzy dostrzegą potencjał podwójnego zastosowania swoich produktów, mogą stać się istotnym ogniwem budowy europejskiej odporności i bezpieczeństwa.

dr Krzysztof Niewęgłowski

radca prawny, ekspert ds. legislacji w Biurze Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu

Artykuł powstał w ramach realizacji projektu Centrum Rozwoju Małych i Średnich Przedsiębiorstw sfinansowanego ze środków Ministerstwa Rozwoju i Technologii.

[1] Motyw 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2025/1914 z dnia 18 września 2025 r. w sprawie zmiany rozporządzeń (UE) 2021/1058 i (UE) 2021/1056 w odniesieniu do środków szczególnych mających na celu sprostanie strategicznym wyzwaniom w kontekście przeglądu śródokresowego (Dz. U. UE. L. z 2025 r. poz. 1914).

[2] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/821 z dnia 20 maja 2021 r. ustanawiające unijny system kontroli wywozu, pośrednictwa, pomocy technicznej, tranzytu i transferu produktów podwójnego zastosowania (wersja przekształcona) (Dz. U. UE. L. z 2021 r. Nr 206, str. 1 ze zm.).

[3] Ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1582 ze zm.).

[4] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1058 z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności (Dz. U. UE. L. z 2021 r. Nr 231, str. 60 ze zm.).

[5] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1056 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (Dz. U. UE. L. z 2021 r. Nr 231, str. 1 ze zm.).

[6] Motyw 3 Rozporządzenia 2025/1914.

[7] Komunikat Komisji z dnia 29 stycznia 2025 r. „Kompas konkurencyjności dla UE”, COM(2025) 30 final.

[8] Komunikat Komisji z dnia 26 lutego 2025 r. „Pakt dla czystego przemysłu: wspólny plan działania na rzecz konkurencyjności i dekarbonizacji”, COM(2025) 85 final.

[9] Wspólna Biała Księga w sprawie obronności europejskiej – Gotowość 2030 z dnia 19 marca 2025 r., JOIN(2025) 120 final.

[10] Rozporządzenie Rady (UE) 2025/1106 z dnia 27 maja 2025 r. ustanawiające Instrument na rzecz Zwiększenia Bezpieczeństwa Europy ("instrument SAFE") poprzez Wzmocnienie Europejskiego Przemysłu Obronnego (Dz. U. UE. L. z 2025 r. poz. 1106 ze zm.).