Rozporządzenie CPR, czyli legislacyjny krok w stronę ekologicznych i inteligentnych wyrobów budowlanych

Potrzebę podjęcia próby ujednolicenia rynku wyrobów budowlanych aktem prawnym rangi rozporządzenia prawodawca europejski dostrzegł już kilkanaście lat temu. Wyrazem tego było przyjęcie 9 marca 2011 r. Rozporządzenia nr 305/2011[1]. Już w pierwszym zdaniu preambuły tego aktu prawnego twórcy wskazali na konieczność projektowania i wykonywania obiektów budowlanych w sposób bezpieczny dla ludzi i zwierząt, a także niewywierający szkodliwego wpływu na środowisko[2].

Ambitne cele założone kilkanaście lat temu nie zostały w pełni zrealizowane, a wdrażanie przyjętego aktu prawnego napotkało na różne trudności. Powyższe stało się punktem wyjścia do podjęcia prac nad stworzeniem nowej regulacji, która mogłaby przyczynić się do pełnego zharmonizowania zasad wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych. Ostatecznie 27 listopada 2024 r. podpisane zostało Rozporządzenie nr 2024/3110[3], które uchyliło poprzednio obowiązujące Rozporządzenie nr 305/2011.

Nowe Rozporządzenie CPR (ang. Construction Products Regulation) weszło w życie 7 stycznia 2025 r., jednak większość jego przepisów, zgodnie z zasadą wyrażoną w artykule 96, znajdzie zastosowanie od dnia 8 stycznia 2026 r.[4] Od zasady tej znaleźć można liczne wyjątki, w których data początkowa zastosowania nowych regulacji pokrywa się z datą wejścia w życie, a także szczególny przypadek artykułu 92, który będzie stosowany począwszy od 8 stycznia 2027 r. (artykuł ten dotyczy wprowadzania sankcji przez państwa członkowskie).

Niedawne przyjęcie nowych regulacji stanowi punkt wyjścia do rozważań odnośnie perspektyw rysujących się na rynku wyrobów budowlanych, a także skłania do refleksji nad oceną funkcjonowania poprzednich przepisów. Artykuł ten ma zatem na celu przybliżenie znaczenia oraz przyczyn wprowadzenia kolejnego Rozporządzenia CPR.

Krąg adresatów nowego Rozporządzenia CPR

Analizę każdego nowego aktu prawnego należy rozpocząć od określenia kręgu adresatów zawartych w nim norm. Już sam tytuł Rozdziału III Rozporządzenia nr 2024/3110 sugeruje, że nakłada ono obowiązki na wszystkie podmioty gospodarcze, do których zgodnie z definicją sformułowaną w artykule 3 punkt 9 zaliczyć należy producentów, upoważnionych przedstawicieli, importerów, dystrybutorów, dostawców usług realizacji zamówień, a także inne osoby fizyczne lub prawne, która podlegają Rozporządzeniu w odniesieniu do wytwarzania lub regeneracji wyrobów. Każda z kategorii podmiotów ma szczególne obowiązki doprecyzowane przepisami Rozdziału III.

Podstawowym obowiązkiem producentów jest określenie typu wyrobu przy jego wprowadzaniu do obrotu oraz zapewnienie zaprojektowania i skonstruowania wyrobu zgodnie z przyjętymi wymaganiami (artykuł 7 ust. 1 Rozporządzenia). Z kolei na upoważnionych przedstawicieli nałożono nakaz wykonywania zadań określonych w pełnomocnictwie otrzymanym od producenta, które umocowuje zwłaszcza do  przechowywania deklaracji właściwości użytkowych i zgodności oraz dokumentacji technicznej do dyspozycji właściwych organów krajowych. Upoważnieni przedstawiciele sprawdzają także na poziomie dokumentacji spełnienie warunków formalnych przez producentów (artykuł 23 Rozporządzenia).

Importerzy powinni na podstawie artykułu 24 ust. 2 Rozporządzenia zapewnić, aby producent wykazał zgodność wyrobu z odpowiednimi wymaganiami. Podobny obowiązek w artykule 25 ust. 2 Rozporządzenia nałożono na dystrybutorów, zatem można dostrzec, że zadania przypisane poszczególnym kategoriom „podmiotów gospodarczych” wzajemnie się przeplatają, a kolejni uczestnicy rynku wyrobów budowlanych mają współdziałać w celu osiągnięcia założeń Rozporządzenia CPR. Świadczy o tym także treść artykułu 28 ust. 1 lit. a Rozporządzenia, która zobowiązuje platformy internetowe do opracowania i organizowana interfejsu online tak, aby umożliwić podmiotom gospodarczym zamieszczenie w sposób jasny i widoczny oznakowania CE dla sprzedawanych na odległość wyrobów.

Dążenie do pełnego włączenia wszystkich uczestników obrotu w realizację założeń Rozporządzenia nr 2024/3110 stanowi zresztą przyczynę rozszerzenia kręgu jego adresatów w stosunku do Rozporządzenia nr 305/2011. Zauważyć trzeba, iż rdzeń zobowiązanych podmiotów pozostaje w obu Rozporządzeniach ten sam i zaliczyć należy do niego producentów, importerów, dystrybutorów oraz upoważnionych przedstawicieli[5]. Nowe Rozporządzenie CPR wprost wprowadza nową kategorię adresatów zawartych w nim norm w postaci dostawców usług realizacji zamówień, których podstawowym obowiązkiem jest upewnianie się, że oznakowania i dokumenty dostarczone przez producenta lub importera są dostępne lub są dołączone do wyrobu (artykuł 27 ust. 2 Rozporządzenia nr 2024/3110).

Przyczyny poszerzenia zakresu podmiotowego nowego Rozporządzenia CPR wyjaśniono w jego motywie 23, odnoszącym się do coraz większej złożoności produkcji i dystrybucji wyrobów budowlanych prowadzącej do powstawania nowych wyspecjalizowanych podmiotów gospodarczych, takich jak dostawcy usług realizacji zamówień. Twórcy Rozporządzenia nr 2024/3110 podnoszą, że pewne ogólne obowiązki, w tym dotyczące współpracy z organami, powinny mieć zastosowanie do wszystkich podmiotów zaangażowanych w łańcuch dostaw. Z tej przyczyny obecna definicja „podmiotów gospodarczych” stanowi katalog otwarty, który odnosi się uzupełniająco do wszystkich innych, podlegających Rozporządzeniu osób fizycznych i prawnych  (zwłaszcza tych, które udostępniają wyroby na rynku).

Dodatkowo ustawodawca europejski zakłada pośredni udział użytkowników końcowych w obrocie wyrobami budowlanymi w ramach gospodarki o obiegu zamkniętym, zachęcając państwa członkowskie w motywie 29 nowego Rozporządzenia CPR do tworzenia systemów kaucyjnych.

Cele wprowadzenia nowych przepisów

Ustanowienie nowych przepisów, odnoszących się także do usług i ich dostawców, w motywie 9 Rozporządzenia nr 2024/3110 uzasadnia się ogólnie zapewnieniem bezpieczeństwa i funkcjonalności wyrobów budowlanych. Aby odtworzyć szczegółowe cele uchwalenia nowej regulacji, warto w pierwszej kolejności sięgnąć do projektu (wniosku) Rozporządzenia, datowanego na 30 marca 2022 r.[6]

W uzasadnieniu projektu (wniosku) nowego Rozporządzenia CPR wskazano, że jego celem jest rozwiązanie problemów występujących w czterech zasadniczych obszarach. Obszary problemów zostały we wniosku z dnia 30 marca 2022 r. zdefiniowane w następujący sposób:

Problem nr 1: Nie stworzono jednolitego rynku wyrobów budowlanych.

Problem nr 2: Wyzwania związane z wdrażaniem na poziomie krajowym.

Problem nr 3: Złożoność ram prawnych / nie dokonano ich uproszczenia.

Problem nr 4: Za pomocą rozporządzenia w sprawie wyrobów budowlanych nie można zrealizować szerszych priorytetówpolitycznych, takich jak ekologiczna i cyfrowa transformacja oraz bezpieczeństwo wyrobów.

Autorzy przywołanego projektu (wniosku) wyjaśniając potrzebę zmiany regulacji powołali się także na przygotowane w 2016 r. sprawozdanie Komisji Europejskiej z wykonania poprzednio obowiązującego Rozporządzenia nr 305/2011. Przedmiotowe sprawozdanie wskazywało uchybienia we wdrażaniu dawnego Rozporządzenia CPR oraz znaczną liczbę problemów związanych z jego uproszczeniem (normalizacją) dla mikroprzedsiębiorców i jego skutecznym egzekwowaniem. Niedawno wprowadzone Rozporządzenie nr 2024/3110 ma stanowić odpowiedź na tak zdefiniowane wyzwania.

Z kolei motyw 1 nowego Rozporządzenia CPR wyjaśnia, że zasadniczym celem przyjęcia zmodyfikowanych przepisów jest dążenie „do usunięcia przeszkód w handlu wyrobami budowlanymi między państwami członkowskimi”. Temu ogólnemu celowi podporządkowane są pozostałe założenia, do których należy zaliczyć choćby zaktualizowanie obowiązków podmiotów gospodarczych (motyw 3), usprawnienie przepływu informacji (motyw 4) czy wreszcie usprawnienie nadzoru rynku i zapewnienie skuteczności przepisów (motyw 12). Istotny aspekt Rozporządzenia nr 2024/3110  stanowić ma także wzmocnienie realizacji celów środowiskowych w ramach strategii zrównoważonego rozwoju (motywy 5-7).

Najważniejsze zmiany w definicjach

Różnice pomiędzy treścią obu analizowanych Rozporządzeń zostały uwypuklone już na etapie definiowania używanych w nich pojęć. Odmienności w tym zakresie są możliwe do dostrzeżenia nie tylko na przykładzie omówionej już definicji „podmiotów gospodarczych”.

 Już pierwsza, fundamentalna definicja pojęcia „wyrobu budowlanego” w Rozporządzeniu nr 2024/3110 przybrała inny kształt, aniżeli miało to miejsce w przypadku Rozporządzenia nr 305/2011. Zgodnie z nową regulacją[7] wyrób budowlany obejmuje każdy element fizyczny (także drukowany przestrzennie), który ma zostać trwale wbudowany w obiekt budowlany. Z zakresu zmienionej definicji wyłączono natomiast wyraźnie elementy wymagające wcześniejszego połączenia w zestaw lub inny wyrób.

W nowym Rozporządzeniu rozszerzono także zakres definicji pojęcia „wprowadzenia do obrotu”[8] uzupełniająco wskazując, że czynność ta polega również na udostępnieniu po raz pierwszy na rynku unijnym wyrobu używanego po jego demontażu. Tym samym słownik pojęć dopasowano do praktyki obrotu wtórnego wyrobami budowlanymi. Z kolei pojęcie „udostępniania na rynku” zaktualizowano poprzez wskazanie, że obejmuje ono również dostarczanie w ramach świadczenia usługi.[9]

Pojęcie „zasadniczych charakterystyk”[10] w nowym Rozporządzeniu CPR, odmiennie aniżeli miało to miejsce w poprzedniej regulacji, odnosi się do wymagań wskazanych wprost w jego załączniku nr I oraz cech uwzględnionych w jego załączniku nr II.

Rozporządzenie nr 2024/3110 wprowadza także kilka nowych definicji z obszaru rynku wtórnego oraz gospodarki o obiegu zamkniętym, do których zaliczyć należy następujące pojęcia:

• wyrób używany – art. 3 pkt 20;
• wyrób poddany regeneracji – art. 3 pkt 25;
• recykling – art. 3 pkt 29;
• konserwacja – art. 3 pkt 24;
• naprawa – art. 3 pkt 23.

Uaktualniony został także słownik pojęć powiązanych z cyfryzacją, czego przykłady stanowią następujące sformułowania:

• zbiór danych 3D – art. 3 pkt 11;
• odnośnik bezpośredni – art. 3 pkt 40;
• nośnik danych – art. 3 pkt 41.

Znaczenie paszportu cyfrowego dla wyrobów budowlanych

Istotnym novum wprowadzonym do Rozporządzenia nr 2024/3110 jest instrument paszportu cyfrowego dla wyrobów budowlanych. W motywie 4 wyjaśnia się, że zmiany w tym obszarze mają z jednej strony służyć usprawnieniu przepływu informacji, z drugiej zaś przyczynią się do zapewnienia zgodności produktów z przyjętymi wymaganiami.

W słowniku pojęć, którymi posługuje się Rozporządzenie CPR, próżno szukać definicji paszportu cyfrowego. Przepisy poświęcone paszportowi cyfrowemu odwołują się natomiast do terminu „nośnika danych”, z którym jest on połączony. Dane zawarte w paszporcie cyfrowym, zgodnie z definicją nośnika danych z artykułu 3 pkt 41 Rozporządzenia, mogą być zatem zapisane przy wykorzystaniu symbolu kodu kreskowego, symbolu dwuwymiarowego lub innego nośnika danych służącego do automatycznej identyfikacji.

Cyfrowy paszport, zgodnie z artykułem 76 ust. 2 lit. a Rozporządzenia, powinien zawierać następujące informacje:

• deklarację właściwości użytkowych i zgodności;
• informacje ogólne o wyrobie, instrukcje użytkowania i informacje dotyczące bezpieczeństwa;
• dokumentację techniczną;
• etykietę;
• unikatowe identyfikatory;
• dokumentację wymaganą na mocy innych przepisów prawa Unii mających zastosowanie do danego wyrobu;
• nośniki danych kluczowych części.

Komisja Europejska ma przyjąć akt delegowany (rozporządzenie bądź dyrektywę) w celu uzupełnienia nowego Rozporządzenia CPR o przepisy ustanawiające system cyfrowego paszportu. W terminie 18 miesięcy od wejścia w życie przedmiotowego aktu delegowanego producenci będą musieli udostępnić cyfrowy paszport produktu podłączony do odpowiedniego nośnika danych.[11] W ten sposób paszport cyfrowy stanie się obowiązkowym narzędziem informacyjnym dla wyrobów budowlanych wprowadzanych na rynek europejski.

Nowe Rozporządzenie CPR jako element koncepcji tzw. zielonych zamówień publicznych

Niewątpliwie przyjęcie nowej regulacji dotyczącej wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych wpisuje się w ogólną strategię działania organów Unii Europejskiej służącą realizacji koncepcji tzw. zielonych zamówień publicznych. W komunikacie Komisji Europejskiej z dnia 16 lipca 2008 r. pojęcie zielonych (ekologicznych) zamówień publicznych (ang. Green Public Procurement – GPP) zdefiniowano jako „proces, w ramach którego instytucje publiczne starają się uzyskać towary, usługi i roboty budowlane, których oddziaływanie na środowisko w trakcie ich cyklu życia jest ograniczone w porównaniu do towarów, usług i robót budowlanych o identycznym przeznaczeniu, jakie zostałyby zamówione w innym przypadku”.[12]

W Rozporządzeniu nr 2024/3110 ustawodawca europejski stara się przenieść ogólne założenia koncepcji zielonych zamówień publicznych na grunt konkretnych rozwiązań legislacyjnych. Motyw 7 nowego Rozporządzenia CPR odwołuje się do pojęcia cyklu życia produktów, wskazując, że obejmuje on wszystkie etapy aż do ostatecznego unieszkodliwienia wyrobu. Tak zdefiniowane pojęcie cyklu życia powinno służyć za podstawę obliczenia zrównoważenia środowiskowego wyrobu budowlanego w jego dokumentacji technicznej, którą na podstawie artykułu 22 ust. 3 lit. f sporządza producent.

Z kolei w motywie 5 nowego Rozporządzenia CPR wskazuje się na potrzebę określenia klas właściwości użytkowych w kontekście zrównoważenia środowiskowego wyrobów budowlanych. Artykuł 15 ust. 2 Rozporządzenia precyzuje, że deklaracja właściwości użytkowych obejmuje właściwości użytkowe w zakresie zrównoważenia środowiskowego wyrobu w całym jego cyklu życia w odniesieniu do z góry ustalonych zasadniczych charakterystyk. Zasadnicze charakterystyki wymienione są w Załączniku nr II i obejmują kategorie takie jak: skutki zmiany klimatu, zubożenie warstwy ozonowej, zużycie wody czy choćby oddziaływanie związane z użytkowaniem gruntów.

Podstawowy instrument wdrożeniowy koncepcji zielonych zamówień publicznych w obszarze Rozporządzenia CPR stanowi jego artykuł 83 ust. 1, który przyznaje Komisji Europejskiej kompetencję do przyjęcia aktu delegowanego (rozporządzenia bądź dyrektywy) w celu uzupełnienia Rozporządzenia poprzez określenie minimalnych wymagań w zakresie zrównoważenia środowiskowego dla wyrobów budowlanych. Jednocześnie ustawodawca europejski zachęca państwa członkowskie do włączenia się w proces określenia tych wymagań poprzez pomoc techniczną i doradztwo.

Kierunek zmian wytyczony nowym Rozporządzeniem CPR

W podsumowaniu niniejszego artykułu można wskazać, że Rozporządzenie nr 2024/3110 wytycza kierunek zmian na rynku wyrobów budowlanych w zakresie przede wszystkim dwóch obszarów, tj. cyfryzacji oraz zrównoważenia środowiskowego.

Rozwojowi pierwszego z tych obszarów ma służyć zwłaszcza wprowadzenie instrumentu paszportu cyfrowego, który będzie zawierał zdigitalizowane dane o wyprodukowanym wyrobie. Z kolei do pełnej realizacji postulatu zrównoważenia środowiskowego ma przyczynić się określenie minimalnych wymagań środowiskowych, które nastąpi w akcie prawnym wydanym przez Komisję Europejską.

Pierwszej oceny wkładu Rozporządzenia w funkcjonowanie rynku wewnętrznego Komisja Europejska ma dokonać najpóźniej 9 stycznia 2033 r. Niewątpliwie opinia publiczna dokona własnej ewaluacji, co będzie konsekwencją konieczności wypełnienia przez producentów i innych przedsiębiorców dodatkowych obowiązków informacyjnych czy środowiskowych.  

Piotr Schreiber

radca prawny w Kancelarii Konieczny, Polak Radcowie Prawni Spółka Partnerska, autor publikacji związanych z tematyką prawa w kontekście środowiska naturalnego, w szczególności z zakresu odszkodowań w Prawie wodnym.  

---

[1] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr  305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG.

[2] Pełny tekst Rozporządzenia nr 305/2011 

[3] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/3110 z dnia 27 listopada 2024 r. w sprawie ustanowienia zharmonizowanych zasad wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylenia rozporządzenia (UE) nr 305/2011

[4] Pełny tekst Rozporządzenia nr 2024/3110

[5] Por. art. 2 pkt 18 Rozporządzenia nr 305/2011 i 3 punkt 9 Rozporządzenia nr 2024/3110.

[6] Projekt (wniosek) Rozporządzenia z dnia 30 marca 2022 r.  

[7] Por. art. 2 pkt 1 Rozporządzenia nr 305/2011 oraz art. 3 pkt 1 Rozporządzenia nr 2024/3110.

[8] Por. art. 2 pkt 17 Rozporządzenia nr 305/2011 oraz art. 3 pkt 5 Rozporządzenia nr 2024/3110.

[9] Por. art. 2 pkt 16 Rozporządzenia nr 305/2011 oraz art. 3 pkt 4 Rozporządzenia nr 2024/3110.

[10] Por. art. 2 pkt 4 Rozporządzenia nr 305/2011 oraz art. 3 pkt 7 Rozporządzenia nr 2024/3110.

[11] Zob. art. 22 ust. 7 Rozporządzenia nr 2024/3110.

[12] Komunikat dostępny pod linkiem