Jednolity cyfrowy portal zgłoszeń delegowania pracowników w UE – nowa inicjatywa Komisji Europejskiej

W listopadzie 2024 roku Komisja Europejska oficjalnie opublikowała projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie publicznego interfejsu połączonego z systemem wymiany informacji na rynku wewnętrznym (IMI) do celów zgłaszania delegowania pracowników, oznaczony sygnaturą 2024/0301(COD). Inicjatywa ta stanowi kolejny, niezwykle istotny krok w stronę digitalizacji i unifikacji procesów administracyjnych na obszarze jednolitego rynku unijnego.

Z perspektywy polskich przedsiębiorców, którzy od lat pozostają niekwestionowanymi liderami w zakresie transgranicznego świadczenia usług i delegowania pracowników do innych państw członkowskich, proponowane regulacje mają fundamentalne znaczenie. Obecne ramy prawne, ukształtowane przede wszystkim przez dyrektywę wdrożeniową 2014/67/UE, doprowadziły do powstania ciężkiego do nawigowania zbioru systemów zgłaszania oddelegowań.

Każde z państw członkowskich Unii Europejskiej wykształciło bowiem własny, autonomiczny system informatyczny służący do monitorowania napływu zagranicznej siły roboczej. W efekcie rodzime firmy, realizujące kontrakty na rynkach międzynarodowych, zmuszone są do działania w ramach dwudziestu siedmiu odrębnych platform cyfrowych, z których każda charakteryzuje się odmienną specyfiką techniczną, barierami językowymi oraz zróżnicowanymi wymaganiami w zakresie dokumentacji. Projektowany portal e-Deklaracji ma stanowić bezpośrednią odpowiedź na te wyzwania, przenosząc ciężar raportowania na poziom scentralizowany.

Planowane rozporządzenie znajduje się obecnie na unijnej ścieżce legislacyjnej. Prace koncentrują się na wypracowaniu kompromisu pomiędzy potrzebą eliminowania barier biurokratycznych dla biznesu a koniecznością utrzymania skutecznych narzędzi kontroli dla krajowych inspekcji pracy. Dla polskich pracodawców kluczowe jest zrozumienie, że nowa platforma nie zastępuje dotychczasowych standardów dotyczących minimalnych warunków zatrudnienia czy poziomów wynagrodzeń obowiązujących w kraju goszczącym.

Zadaniem platformy jest wyłącznie unifikacja samej warstwy formalnej – sposobu, w jaki przedsiębiorca komunikuje organom państwa przyjmującego fakt rozpoczęcia i realizowania transgranicznej usługi.

W niniejszym opracowaniu poddajemy szczegółowej prawnej pięć fundamentalnych obszarów projektowanej regulacji: cele przyświecające powołaniu portalu, zasady jego odpłatności i obligatoryjności, katalog informacji, jakie będą w nim przetwarzane, a także korzyści dla usługodawców i pracowników delegowanych.

Cele powstania portalu

Głównym i najbardziej eksponowanym przez Komisję Europejską celem powołania jednolitego cyfrowego portalu zgłoszeń jest zmniejszenie obciążeń administracyjnych oraz kosztów związanych z przestrzeganiem przepisów (tzw. compliance costs) przez przedsiębiorstwa działające na rynku wewnętrznym. Z oficjalnych ocen skutków regulacji towarzyszących projektowi wynika, że wprowadzenie zunifikowanego interfejsu publicznego pozwoli na obniżenie średnich kosztów administracyjnych ponoszonych przez firmy delegujące aż o 73%.

Dotychczasowy model, oparty na konieczności zakładania indywidualnych kont w zróżnicowanych systemach jak francuski SIPSI, niemiecki Meldeportal czy belgijska Limosa, generował gigantyczne nakłady czasowe i finansowe. Przedsiębiorcy musieli niejednokrotnie zatrudniać wyspecjalizowanych doradców prawnych lub tłumaczy tylko po to, aby prawidłowo wypełnić formularze zgłoszeniowe sporządzone w obcym języku. Powstanie jednego, wielojęzycznego portalu ma definitywnie rozwiązać ten problem, umożliwiając zarządzanie wszystkimi zgłoszeniami z poziomu jednego, intuicyjnego panelu użytkownika.

Drugim istotnym celem jest optymalizacja mechanizmów współpracy administracyjnej pomiędzy organami kontrolnymi państw członkowskich. Nowy portal zostanie technicznie zintegrowany z systemem wymiany informacji na rynku wewnętrznym (IMI), który sprawdził się już w sektorze transportu drogowego przy wdrażaniu przepisów pakietu mobilności. Dzięki temu krajowe inspekcje pracy uzyskają natychmiastowy dostęp do ujednoliconej bazy danych. Pozwoli to na odejście od czasochłonnych procedur tradycyjnej wymiany pism na rzecz płynnego i zautomatyzowanego przepływu informacji. Z perspektywy organów nadzorczych ujednolicenie struktury danych ułatwi identyfikację podmiotów naruszających prawo, wykrywanie tzw. firm krzaków oraz zwalczanie zjawiska dumpingu socjalnego. Portal ma stanowić narzędzie godzące interesy uczciwych przedsiębiorców z potrzebą ochrony praw pracowniczych.

Niezwykle nowatorskim celem jest również podniesienie poziomu transparentności procesu delegowania bezpośrednio wobec samych pracowników. Projektowane rozporządzenie zakłada wprowadzenie funkcjonalności umożliwiającej automatyczne przesyłanie kopii wygenerowanego zgłoszenia delegowania na adres poczty elektronicznej pracownika. W ten sposób osoba wykonująca pracę za granicą stanie się świadomym uczestnikiem procedury administracyjnej. Uzyska ona łatwo dostępną i obiektywną informację o tym, na jakich warunkach, w jakim okresie i do jakiego podmiotu została zgłoszona. Ma to w założeniu ułatwić pracownikom egzekwowanie przysługujących im praw oraz uprawnień socjalnych, a jednocześnie ograniczyć pole do ewentualnych nadużyć ze strony pracodawców.

Obligatoryjność i odpłatność korzystania z portalu

Analizując architekturę prawną projektu 2024/0301(COD), należy zwrócić uwagę na zasady odpłatności, które zostały sformułowane w sposób niezwykle korzystny dla sektora prywatnego. Ustawodawca unijny wprost zadeklarował, że korzystanie z publicznego interfejsu połączonego z systemem IMI będzie dla dostawców usług całkowicie bezpłatne.

Przedsiębiorcy nie będą obciążani żadnymi opłatami za rejestrację konta, utrzymanie profilu firmy, generowanie pojedynczych zgłoszeń czy też dokonywanie ich późniejszych modyfikacji lub aktualizacji. Rozwiązanie to ma na celu zachęcenie firm do korzystania z platformy cyfrowej oraz wyeliminowanie jakichkolwiek finansowych barier wejścia na rynki zagraniczne. Finansowanie rozwoju, utrzymania oraz bezpieczeństwa teleinformatycznego portalu zostanie w całości pokryte z budżetu Unii Europejskiej, w ramach Programu na rzecz jednolitego rynku.

Zdecydowanie bardziej skomplikowanie przedstawia się natomiast kwestia obligatoryjności nowego rozwiązania, która na obecnym etapie prac legislacyjnych budzi najwięcej kontrowersji w środowiskach biznesowych. Wbrew pierwotnym oczekiwaniom części przedsiębiorców, Komisja Europejska nie zaproponowała natychmiastowego i bezwzględnego zastąpienia wszystkich systemów krajowych portalem unijnym. Projekt zakłada, że wdrożenie interfejsu e-Deklaracji będzie miało dla państw członkowskich charakter dobrowolny.

Oznacza to, że każde państwo UE autonomicznie decyduje, czy chce zrezygnować ze swojej dotychczasowej, narodowej platformy i przenieść procedurę zgłoszeniową do systemu centralnego. Jeśli dane państwo przyjmujące podejmie decyzję o przystąpieniu do unijnego projektu, zyska prawo do nałożenia na zagranicznych usługodawców bezwzględnego obowiązku dokonywania zgłoszeń wyłącznie za pośrednictwem nowego, europejskiego portalu.

Dla polskiego przedsiębiorcy delegującego pracowników oznacza to powstanie specyficznego, hybrydowego otoczenia prawnego. W praktyce operacyjnej status obligatoryjności portalu będzie zależał od kraju docelowego, do którego wysyłani są pracownicy. Przykładowo:

• Jeśli Niemcy i Francja zdecydują się na implementację unijnego interfejsu, polska firma będzie zobowiązana zgłaszać tam pracowników przez jeden wspólny portal e-Deklaracji.
• Jeżeli jednak Austria lub Belgia postanowią pozostać przy swoich autorskich systemach informatycznych, ten sam przedsiębiorca w odniesieniu do kontraktów realizowanych na ich terytorium nadal będzie musiał korzystać z tradycyjnych platform krajowych.

Na gruncie obecnego projektu, przedsiębiorca nie ma prawa wyboru – musi dostosować się do decyzji podjętej przez państwo członkowskie, w którym usługa jest świadczona.

Jakie informacje będą przetwarzane w portalu?

Kwestia danych przetwarzanych w portalu e-Deklaracji jest kluczowa z punktu widzenia unijnych przepisów o ochronie prywatności (RODO). Zgodnie z projektem 2024/0301(COD), unijny formularz zgłoszeniowy będzie zawierał zamknięty i jednolity dla wszystkich państw katalog informacji. Dane te podzielono na pięć głównych grup, które pozwolą zagranicznym urzędom na szybką weryfikację legalności delegowania:

1) Dane pracodawcy (usługodawcy): oficjalna nazwa firmy, forma prawna, numery identyfikacyjne (NIP, KRS) oraz adres siedziby. Informacje te mają potwierdzać, że przedsiębiorstwo prowadzi rzeczywistą działalność w kraju pochodzenia, a nie jest jedynie tzw. firmą krzakiem.

2) Dane delegowanego pracownika: imię, nazwisko, data urodzenia, obywatelstwo, stanowisko oraz numer ubezpieczenia społecznego (PESEL). Podanie tych danych ułatwi inspekcjom weryfikację posiadania ważnego formularza A1.

3) Szczegóły dotyczące oddelegowania: precyzyjne daty rozpoczęcia i zakończenia kontraktu, branża (sektor gospodarki) oraz dokładny adres miejsca fizycznego wykonywania pracy w państwie goszczącym.

4) Dane osoby kontaktowej: tożsamość i bezpośrednie dane teleadresowe osoby upoważnionej do reprezentowania pracodawcy przed zagranicznymi inspekcjami pracy oraz do przekazywania dokumentacji płacowej.

5) Dane kontrahenta (odbiorcy usługi): pełna nazwa i dane identyfikacyjne zagranicznego klienta, u którego pracownicy będą realizować zadania, co pozwala na przejrzyste zmapowanie łańcucha podwykonawstwa.

Zgodnie z planowanymi przepisami, dane osobowe w portalu mają podlegać retencji i będą automatycznie usuwane po upływie 10 lat od momentu przesłania ostatniego zgłoszenia. Głównym administratorem technicznym systemu będzie Komisja Europejska, natomiast państwa członkowskie będą ponosiły odpowiedzialność za dane pobierane i przetwarzane przez ich krajowe organy kontrolne.

Jakie korzyści powstaną dla przedsiębiorców w związku z wprowadzeniem nowego portalu?

Największą korzyścią z wprowadzenia portalu pozostaje niezmiennie potencjalne obniżenie kosztów administracyjnych tych procesów. Wiele dostępnych na rynku analiz, jak również dokument "Commission Staff Working Document, Accompanying the document Proposal for a Regulation Of THE European Parliament And Of The Council on a public interface connected to the Internal Market Information System for the declaration of posting of workers and amending Regulation (EU) No 1024/2012” szacuje typowe wydatki administracyjne związane z pojedynczym oddelegowaniem na kwotę 150 - 200 euro. Wydatki te wynikają często z konieczności korzystania z zewnętrznej pomocy w państwie członkowskim, jak również z kosztów dodatkowych, takich jak tłumaczenia dokumentacji. Choć na pierwszy rzut oka kwota ta może wydawać się niewysoka, to biorąc pod uwagę skalę i liczbę oddelegowań realizowanych każdego roku, łączne koszty obsługi zgłoszeń oraz usług im towarzyszących są szacowane na setki milionów euro.

W świetle powyższego wprowadzenie jednolitego portalu może przynieść przedsiębiorcom realne i wymierne korzyści finansowe. Wprowadzenie nowego portalu może również ułatwić korzystanie ze swobody świadczenia usług transgranicznych przez małe i średnie przedsiębiorstwa, które nie zawsze mogą pozwolić sobie na ponoszenie dodatkowych kosztów ani na korzystanie z zewnętrznej obsługi prawnej.

W przyszłości planowane jest powiązanie systemu z europejskim portfelem tożsamości cyfrowej. Zakłada się, że jeżeli obie strony – pracodawca oraz pracownik delegowany – będą posiadały europejski portfel tożsamości cyfrowej, po złożeniu przez pracodawcę zawiadomienia kopia zgłoszenia delegowania natychmiast pojawiłaby się w portfelu tożsamości cyfrowej pracownika delegowanego. W przyszłości projektowane rozwiązania mogą więc ułatwić również wymianę dokumentów pomiędzy pracodawcą a pracownikiem. Plany te wskazują także na potrzebę dalszego rozwoju cyfryzacji procedur, co stanowiłoby znaczne uproszczenie z perspektywy codziennego funkcjonowania przedsiębiorstw.

Przewiduje się, że efektem wprowadzenia jednolitego formularza, zawierającego jednakowe dane, będzie upodobnienie się do siebie regulacji wewnętrznych państw członkowskich oraz ich praktyki administracyjnej. Ułatwi to przedsiębiorcom delegującym swoich pracowników rozumienie regulacji innych państw członkowskich oraz zakresu swoich obowiązków. Doprowadzi to do zmniejszenia obciążenia przedsiębiorców sankcjami za uchybienia dotyczące nieprawidłowych oddelegowań.

Jak portal zmieni sytuację pracowników delegowanych?

W kontekście zmian dotyczących samych pracowników delegowanych warto zaznaczyć trzy główne korzyści: większą ochronę praw w krajach delegowania (związaną przede wszystkim z możliwością skuteczniejszych kontroli dzięki połączonemu systemowi), jednolite zasady pobierania, przetwarzania i przechowywania danych osobowych oraz otrzymanie potwierdzenia zgłoszenia w celu zwiększenia przejrzystości.

Ochrona pracowników delegowanych i standardów ich pracy oraz zapewnienie sprawiedliwej mobilności były i pozostają jednymi z priorytetów Unii Europejskiej. Działania na rzecz tych celów – co oznacza jednocześnie walkę z obchodzeniem i nadużywaniem przepisów regulujących delegowanie oraz z pracą niezgłoszoną pracowników delegowanych – są stale podejmowane przez państwa członkowskie, organy nadzorcze i ustawodawcze.

Zgodnie z uzasadnieniem i kontekstem wniosku dotyczącego Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie publicznego interfejsu połączonego z systemem wymiany informacji na rynku wewnętrznym do celów zgłaszania delegowania pracowników i zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 z dnia 13 listopada 2024 r.:

„Przy delegowaniu pracowników usługodawca musi przestrzegać zbioru określonych warunków zatrudnienia, zgodnie z dyrektywą 96/71/WE, w państwie członkowskim, do którego następuje delegowanie. Ma to na celu zapewnienie minimalnego poziomu ochrony pracowników delegowanych. Państwa członkowskie mają obowiązek ściśle ze sobą współpracować i udzielać sobie nawzajem pomocy, aby ułatwić monitorowanie przestrzegania tych warunków zatrudnienia”.

Zgodnie z celami wdrożenia, nowy system e-Deklaracji ma ułatwić państwom członkowskim przeprowadzanie skutecznych i odpowiednich kontroli na ich terytorium dzięki optymalizacji mechanizmów współpracy administracyjnej. Wpłynie to bezpośrednio na skuteczniejszą ochronę pracowników delegowanych oraz sprawniejsze eliminowanie nieprawidłowości.

W odniesieniu do informacji, jakie będą przetwarzane w portalu (w tym danych osobowych pracowników delegowanych), przedstawiciele UE podkreślają, że proces ten musi w pełni respektować prawa podstawowe. Nowe rozwiązanie systemowe bezwzględnie uwzględnia te wymogi, ze szczególnym uwzględnieniem art. 8 Karty Praw Podstawowych UE, który gwarantuje prawo do ochrony danych osobowych.

Jednocześnie projektowany system zakłada pewną elastyczność. Państwa członkowskie będą mogły składać do Komisji Europejskiej wnioski o modyfikację standardowego formularza i dodanie do niego nowych wymogów informacyjnych. Warunkiem jest jednak wykazanie, że rozszerzenie zakresu danych jest uzasadnione, proporcjonalne i niezbędne do przeprowadzania skutecznych kontroli w miejscu pracy.

W publikacji “Questions and Answers on the Commission proposal on a single digital declaration portal to reduce the administrative burden for posting workers” na stronie Komisji Europejskiej wskazano, że:

„Publiczny interfejs zapewni ponadto pracownikom delegowanym możliwość otrzymania kopii ich zgłoszeń. Dzięki temu pracownicy delegowani będą informowani w ramach procedury, co pomoże im w korzystaniu z przysługujących im praw. Krajowe systemy zgłaszania nie przewidują obecnie takiej możliwości”.

Otrzymanie takiej kopii przez pracownika delegowanego ma przyczynić się do ułatwienia korzystania z przysługujących mu praw w trakcie delegowania, czyli realizacji jednego z celów powstania portalu. Będzie to dodatkowym elementem zwiększającym ochronę praw pracowniczych i transparentność w ujęciu ogólnym.

Warto podkreślić, jakie warunki zatrudnienia pracowników delegowanych na terytorium RP muszą być bezwzględnie przestrzegane. Przykładowo, polskie przepisy krajowe (zgodnie z art. 4 ustawy o delegowaniu pracowników) wymagają, aby pracownik miał zapewnione warunki nie mniej korzystne niż te wynikające z polskiego Kodeksu pracy.

Warunki te dotyczą w szczególności:

• norm i wymiaru czasu pracy oraz okresów odpoczynku dobowego i tygodniowego;
• wymiaru urlopu wypoczynkowego;
• wynagrodzenia za pracę;
• bezpieczeństwa i higieny pracy (BHP);
• ochrony pracownic w okresie ciąży oraz w okresie urlopu macierzyńskiego;
• zatrudniania młodocianych oraz wykonywania pracy lub innych zajęć zarobkowych przez dziecko;
• zasady równego traktowania oraz zakazu dyskryminacji w zatrudnieniu, o których mowa w art. 11² i art. 11³ Kodeksu pracy.

W Polsce nadzór nad prawidłowością przestrzegania tych przepisów – określonych przede wszystkim w ustawie z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz ustawie z dnia 28 lipca 2023 r. o delegowaniu kierowców w transporcie drogowym – pełni Państwowa Inspekcja Pracy (PIP).

Kontrole Państwowej Inspekcji Pracy obejmują m.in. pracodawców delegujących pracowników na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i przewoźników drogowych delegujących kierowców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także samych kierowców delegowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Za przykład działań w tym kierunku mogą posłużyć informacje zawarte w sprawozdaniu z działalności PIP za 2024 r. Zgodnie z danymi wyegzekwowana kwota grzywien administracyjnych i kar pieniężnych nałożonych na podstawie ustawy o delegowaniu pracowników wyniosła:

• 186 tys. zł w 2022 roku,
• 326 tys. zł w 2023 roku,
• 206 tys. zł w 2024 roku.

Ponadto, jak wynika z ww. sprawozdania, PIP w 2024 roku intensywnie współpracowała z Europejskim Urzędem ds. Pracy (ELA), m.in. jako stały członek Grupy Roboczej ds. Inspekcji. W ramach tej współpracy omawiane były kontrole transgraniczne, wsparcie analityczne oferowane przez Europejski Urząd ds. Pracy, luki prawne w obszarze mobilności pracowników oraz projekt listy kontrolnej dla inspekcji pracy, która ma stać się nowym narzędziem służącym do wykrywania pozornego delegowania. Polska inspekcja kontynuowała również działania w zakresie wsparcia merytorycznego przy realizacji programu IMI-Prove, który poprzez szczegółową analizę ma usprawnić funkcjonalność systemu IMI.

Polscy eksperci stale współpracują ze swoimi odpowiednikami w innych krajach UE, m.in. w ramach projektu Eurodelegowanie oraz wielostronnych działań projektowych. W tym kontekście kluczowym krokiem naprzód będzie wdrożenie omawianego jednolitego cyfrowego portalu zgłoszeń delegowania pracowników w UE. Znacząco usprawni to wymianę informacji pomiędzy organami kontrolnymi w poszczególnych państwach członkowskich oraz zwiększy efektywność dotychczasowej współpracy. W praktyce pozwoli to na łatwiejsze organizowanie i przeprowadzanie ukierunkowanych kontroli transgranicznych, co bezpośrednio przełoży się na skuteczniejsze zabezpieczenie ochrony praw pracowników delegowanych na unijnym rynku, sprawniejsze zwalczanie nieprawidłowości oraz dalsze zacieśnianie relacji pomiędzy instytucjami z różnych krajów.

Podsumowanie

Kierunek proponowanych zmian należy ocenić pozytywnie. Jednolity cyfrowy portal zgłoszeń delegowania pracowników może realnie przyczynić się do uproszczenia procedur, zmniejszenia kosztów po stronie pracodawców oraz poprawy dostępności informacji zarówno dla przedsiębiorców, jak i pracowników. Trzeba jednak pamiętać, że na obecnym etapie ustaleń korzystanie z systemu ma mieć dla państw członkowskich charakter dobrowolny. Oznacza to, że pełne ujednolicenie procedur pozostaje nadal procesem rozłożonym w czasie.

Według ostatnich znanych planów instytucji unijnych, ostateczne porozumienia polityczne dotyczące e-Deklaracji było zaplanowane na czerwiec 2026 r.

Praktyka pokazuje, że wdrażanie nowych rozwiązań na poziomie państw członkowskich wymaga nie tylko czasu, ale również odpowiedniego zaangażowania administracji krajowych. Pozostaje więc mieć nadzieję, że proponowany portal okaże się dla państw członkowskich rozwiązaniem na tyle atrakcyjnym i funkcjonalnym, że zdecydują się one na jego wdrożenie. Dopiero wtedy możliwe będzie rzeczywiste ograniczenie fragmentacji obecnego systemu i stworzenie bardziej przyjaznych warunków dla przedsiębiorców delegujących pracowników w ramach Unii Europejskiej.

Piotr Sawicki

adwokat, partner zarządzający

Sawicki i Wspólnicy Kancelaria Adwokacka

Liudmyla Bartkiv

dyrektorka operacyjna ds. imigracji

Sawicki i Wspólnicy Kancelaria Adwokacka

Anna Nowak

starszy prawnik imigracyjny

Sawicki i Wspólnicy Kancelaria Adwokacka