Rozporządzenie EUDR i obowiązki związane z udostępnianiem produktów odpowiedzialnych za wylesianie i degradację lasów

29 czerwca 2023 r. weszło w życie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/1115 z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie udostępniania na rynku unijnym i wywozu z Unii niektórych towarów i produktów związanych z wylesianiem i degradacją lasów oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 995/2010 (Dz. U. UE. L. z 2023 r. Nr 150, str. 206 z późn. zm.)[1]. Celem tego aktu prawnego jest zapewnienie, że wytwarzane na terenie Unii Europejskiej produkty, jak również produkty importowane lub eksportowane do lub z jej terytorium, nie przyczyniają się do wylesiania rozumianego jako przekształcanie lasów do celów użytkowania rolniczego, ani ich degradacji. Służyć temu ma obowiązek gromadzenia i oceny informacji na temat łańcucha dostaw produktów, takich jak: informacje o kraju produkcji, dacie lub czasie produkcji, dane dostawców i odbiorców czy dowody potwierdzające, że dany towar został wyprodukowany zgodnie z właściwymi przepisami kraju produkcji. Uznanie, że istnieje ryzyko naruszenia wymagań rozporządzenia może uniemożliwić dalszy obrót takimi towarami czy produktami.

W pierwszym okresie obowiązywania zawarte w rozporządzeniu regulacje skierowane zostały do państw członkowskich obligując je do wdrożenia odpowiednich mechanizmów prawa krajowego pozwalających na skuteczne respektowanie zawartych w nim wymagań. I choć względem uczestników rynku przepisy rozporządzenia i zawarte w nim wymagania zaczną obowiązywać od 30 grudnia 2024 r.[2], to jednak zapewnienie ich spełnienia wymaga niezwłocznego podjęcia odpowiednich kroków, w celu zebrania, a następnie oceny pozyskanych informacji, mających zagwarantować zgodność oferowanych produktów z wymaganiami rozporządzenia.

Zakres przedmiotowy rozporządzenia, czyli jakie produkty podlegają nowym obowiązkom?

Rozporządzenie obejmuje swoim zakresem określone kategorie produktów, wyszczególnione w tabeli załącznika I do rozporządzenia. W katalogu tym odnajdziemy wybrane produkty spożywcze takie jak mięso, czekoladę, kawę, masło, olej, mąkę, ale także szereg produktów z innych sektorów przemysłu, a wśród nich pasy i taśmy przenośnikowe lub napędowe z gumy, opony pneumatyczne, drewno surowe, płyty pilśniowe, płyty wiórowe, opakowania z drewna oraz wiele innych produktów. Ustawodawca posługuje się w stosunku do nich określeniem „odnośne produkty”.

Aby produkt odnośny, a tym samym podmiot udostępniający go w ramach swojej działalności gospodarczej, podlegał przepisom rozporządzenia, musi on zawierać lub być wytworzony z określonych substratów, określanych jako „towary odnośne”. W przypadku produktów pochodzenia zwierzęcego oznacza to również wykorzystanie tych substratów do skarmiania zwierząt. Do „towarów odnośnych” zalicza się bydło, kakao, kawę, palmę olejową, kauczuk, soję oraz drewno

Innymi słowy przepisom rozporządzenia podlegają produkty odnośne, wytworzone lub zawierające określony towar odnośny. Jeśli więc dany produkt zawiera lub został wytworzony przy użyciu jednego lub kilku towarów odnośnych, i należy on do co najmniej jednej z kategorii produktów wymienionych w tabeli załącznika I do rozporządzenia, podlega on jego wymogom, zaś obowiązki wynikające z rozporządzenia będą musiały być realizowane przez podmioty uczestniczące w łańcuchu dostaw takich produktów.

Przykładowo jako produkt odnośny w załączniku do rozporządzenia wskazano olej. Będzie on podlegał przepisom rozporządzenia w sytuacji, gdy zawiera lub został wytworzony przy użyciu soi lub palmy olejowej (towar odnośny); olej wyprodukowany z innych substratów np. rzepaku lub słonecznika nie będzie podlegał przepisom rozporządzenia. Mięso z kolei podlegać będzie przepisom rozporządzenia jako produkt odnośny w sytuacji, gdy zostanie wytworzone z bydła, będącego towarem odnośnym – zgodnie z tabelą załącznika I do rozporządzenia; czekolada lub masło stanowić będą produkt odnośny, gdy jednym z substratów do ich produkcji będzie kakao (towar odnośny).

Należy mieć jednak na uwadze, że tak określony katalog zarówno produktów odnośnych, jak i towarów odnośnych może w przyszłości ulegać zmianom, w tym rozszerzeniu, więc warto na bieżąco nadzorować jego zakres przedmiotowy w stosunku do prowadzonej działalności.

Zakres podmiotowy rozporządzenia, czyli kogo dotyczy?

W odniesieniu do podmiotów zobowiązanych rozporządzenie posługuje się terminami „podmiot” i „podmiot handlowy”. W ich zakresie mieścić się będą osoby fizyczne, osoby prawne,  a także podmioty nieposiadające osobowości prawnej, ale posiadające zdolność do czynności prawnych, wykonujące określone rodzaje działań wobec produktów objętych zakresem rozporządzenia.

Pierwszą grupę zobowiązanych stanowią podmioty wprowadzające odnośne produkty do obrotu, a więc udostępniające (odpłatnie lub nieodpłatnie np. w formie bezpłatnych próbek) odnośne produkty na rynku unijnym po raz pierwszy, w celu ich dystrybucji, konsumpcji lub używania w ramach prowadzonej przez siebie działalności. W zakresie tego pojęcia będą się więc mieściły podmioty będące producentami produktów odnośnych, zarówno pierwotnych, jak i przetworzonych, oraz ich importerzy, a więc podmioty sprowadzające produkty odnośne na obszar celny Unii Europejskiej.

Na marginesie warto też wskazać, że w przypadku, gdy odnośne produkty wprowadzane są do obrotu przez podmiot mający siedzibę poza Unią Europejską, za podmiot zobowiązany uznaje się pierwszą mającą siedzibę w Unii osobę fizyczną lub prawną, która udostępnia takie odnośne produkty na rynku.

Przepisom rozporządzenia będą podlegały również podmioty wywożące produkty odnośne poza obszar celny Unii, a tym samym wymagania zawarte w rozporządzeniu spoczywać będą również na ich eksporterach.

Obok ww. podmiotów zobligowanych do przestrzegania wymagań rozporządzenia, ustawodawca unijny nakłada również szereg obowiązków na podmioty handlowe, a więc podmioty inne niż ww., które w ramach prowadzonej przez siebie działalności udostępniają odnośne produkty na rynku, a więc jako kolejne ogniwo łańcucha dostaw dostarczają produkt w celu ich dystrybucji, konsumpcji lub używania. Innymi słowy podmioty zajmujące się dalszą odsprzedażą takich produktów, wcześniej wprowadzonych już na rynek unijny, również podlegają przepisom rozporządzenia.

Każdy z podmiotów zobowiązanych może wyznaczyć podmiot, który w jego imieniu będzie realizował nałożone rozporządzeniem obowiązki, zachowując jednak pełną odpowiedzialność za zgodność produktu z wymaganiami rozporządzenia.

Wymogi wynikające z rozporządzenia EUDR

Nadrzędnym celem rozporządzenia jest zagwarantowanie, że na rynku unijnym nie są udostępniane, jak również nie są z niego wywożone produkty, które:

1. powodują wylesianie,
2. nie zostały wyprodukowane zgodnie z właściwymi przepisami kraju produkcji, w tym przepisami z zakresu ochrony środowiska, praw pracowniczych, praw człowieka chronionych prawem międzynarodowym, regulacji podatkowych, antykorupcyjnych, handlowych lub celnych oraz
3. nie zostały objęte oświadczeniem o należytej staranności.

Mechanizmem służącym realizacji tak postawionego celu, jest zobowiązanie podmiotów za te produkty odpowiedzialnych do zebrania, a następnie przeprowadzenia oceny danych, informacji i dokumentów, pozwalających zagwarantować, że tak określony rozporządzeniem zakaz jest dotrzymywany. W tym celu podmioty zobowiązane będą musiały wdrożyć, stosować i aktualizować w odniesieniu do odnośnych produktów system należytej staranności.

Czym jest system należytej staranności?

System należytej staranności to zbiór procedur pozwalających na pozyskanie odpowiednich informacji, dokumentów i danych na temat odnośnych produktów, pozwalających wykazać, że produkty dostępne na rynkach unijnych, a także z nich eksportowane, nie przyczyniają się do wylesiania ani degradacji lasów, bowiem zostały ocenione pod kątem ich pochodzenia.

Do obrotu będą mogły być wprowadzone wyłącznie te produkty, co do których wykonana przez podmiot ocena pozyskanych informacji, wykaże brak jakiegokolwiek ryzyka naruszenia ww. punktów 1 i 2, lub zidentyfikowane ryzyko okaże się być znikome, zaś ustalenia w tym zakresie zostaną potwierdzone odpowiednim oświadczeniem.

W zakresie niezbędnych do pozyskania informacji warto wskazać:

1. opis, w tym nazwę handlową i rodzaj odnośnych produktów – opis produktu powinien zawierać wykaz odnośnych towarów lub odnośnych produktów zawartych w nim lub użytych do wytworzenia tych produktów;
2. kraj produkcji i, w stosownych przypadkach, jego części;
3. geolokalizację wszystkich działek, gdzie wyprodukowano odnośne towary, które zawiera odnośny produkt lub z użyciem których został wytworzony, a także datę lub przedział czasowy produkcji;
4. dane kontaktowe podmiotów którym dostarczono lub od których pochodziły dostawy odnośnych produktów;
5. informacje potwierdzające, że produkty nie powodują wylesiania oraz że zostały wyprodukowane zgodnie z właściwymi przepisami kraju produkcji, w tym wszelkie uzgodnienia przyznające prawo do użytkowania danego obszaru do celów produkcji odnośnego towaru.

Pełen katalog niezbędnych do pozyskania informacji i dokumentów określa art. 9 rozporządzenia.

Pozyskane informacje podlegać będą ocenie przy uwzględnieniu szeregu kryteriów, takich jak:

• poziom ryzyka przypisany do danego kraju produkcji lub jego części;
• obecność lasów w kraju produkcji lub części tego kraju;
• obecność ludności rdzennej w kraju produkcji lub części tego kraju oraz implikacje z tym związane;
• źródło, wiarygodność, ważność i powiązania informacji z innymi dostępnymi dokumentami;
• zastrzeżenia dotyczące kraju produkcji i pochodzenia lub jego części, takie jak poziom korupcji, powszechność fałszowania dokumentów i danych, nieegzekwowanie prawa, naruszenia międzynarodowych praw człowieka, konflikt zbrojny lub obecność sankcji nałożonych przez Radę Bezpieczeństwa ONZ lub Radę Unii Europejskiej;
• złożoność danego łańcucha dostaw i etap przetwarzania odnośnych produktów, szczególnie trudności w połączeniu odnośnych produktów z działką, na której odnośne towary zostały wyprodukowane;
• ryzyko obchodzenia przepisów rozporządzenia lub mieszania z odnośnymi produktami nieznanego pochodzenia lub produkowanymi na obszarach, na których występowały lub występują wylesianie lub degradacja lasów;
• wszelkie informacje, które wskazywałyby na ryzyko, że odnośne produkty są niezgodne z wymogami.

Katalog kryteriów określony w art. 10 rozporządzenia jest katalogiem otwartym, choć kryteria w nim określone stanowią obligatoryjne minimum.

Powyższe pozwala uznać, że przedsiębiorcy odpowiedzialni za odnośne produkty zobowiązani będą do pozyskania szeregu dotychczas niewymaganych informacji oraz dokonania ich skomplikowanej oceny, często w oparciu o zagraniczne regulacje.

Na marginesie warto wskazać, że poszczególnym krajom, w drodze rozporządzenia wykonawczego Komisji, ma zostać przypisana jedna z trzech kategorii ryzyka, brana pod uwagę przy ocenie pozyskanych informacji. Do dnia wydania odpowiedniego rozporządzenia[3] w tej sprawie wszystkim krajom przypisano najniższą kategorię tj. „o standardowym ryzyku”.

W sytuacji gdy przeprowadzona ocena wykaże, że ryzyko związane z naruszeniem zakazu obowiązującego produkty odnośne nie może zostać uznane za znikome, celem możliwości wprowadzenia  takiego produktu na rynek unijny lub jego wywozu, konieczne będzie ustalenie i pojęcie odpowiednich środków to ryzyko zmniejszające. Środki te będą mogły obejmować pozyskanie dalszych informacji, danych czy dokumentów, czy przeprowadzenie niezależnych badań i audytów, pozwalających wykazać zgodność z rozporządzeniem EUDR. W tym zakresie jednak podmioty zobowiązane będą musiały dodatkowo nadzorować wprowadzone przez siebie procedury, m.in. poprzez powierzenie ich weryfikacji osobom niezależnym.

Ocena ryzyka i wprowadzanie środków takie ryzyko ograniczających nie będą wymagane w sytuacji, gdy przeprowadzona ocena złożoności danego łańcucha dostaw i ryzyka, obchodzenia przepisów niniejszego rozporządzenia lub mieszania z produktami nieznanego pochodzenia lub pochodzenia z krajów o wysokim lub standardowym ryzyku lub ich części potwierdziła, że wszystkie odnośne towary i odnośne produkty wyprodukowano w krajach lub ich częściach, które sklasyfikowano jako kraje o niskim ryzyku. W takich przypadkach podmiot zobowiązany będzie udostępnić właściwemu organowi na żądanie odpowiednią dokumentację wykazującą, że istnieje znikome ryzyko obchodzenia przepisów rozporządzenia lub mieszania z produktami o nieznanym pochodzeniu lub pochodzeniu z krajów o wysokim lub standardowym ryzyku lub ich części.

Na mocy przepisów rozporządzenia produkty niespełniające lub co do których istnieje ryzyko niespełnienia wymagań rozporządzenia oraz produkty których nie poddano ocenie w ramach systemu należytej staranności lub nie wydano odpowiedniego oświadczenia, nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium UE ani z niej wywożone.

Ostatecznie, aby produkt mógł zostać wprowadzony do obrotu lub wywieziony z UE, podmiot podejmujący te działania zobowiązany będzie do wystawienia i udostępnienia odpowiednim organom, za pośrednictwem specjalnie do tego przeznaczonego systemu informatycznego, oświadczenia o należytej staranności zgodnego z wzorem określonym w załączniku II do rozporządzenia.

W odniesieniu do mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) ustawodawca unijny wprowadza pewne ułatwienia, zwalniając je z obowiązku stosowania systemu należytej staranności w odniesieniu do produktów, które takiej ocenie zostały poddane. Podmioty wprowadzające będą mogły powołać się na istniejące oświadczenie wystawione przez inne podmioty, wskazując przed organami na odpowiedni numer referencyjny sporządzonego już oświadczenia.

Podmioty handlowe będące MŚP, będą mogły udostępnić na rynku wyłącznie te produkty odnośne, w stosunku do których zgromadzą określone informacje dotyczące podmiotów, które dostarczyły im odnośne produkty, wraz z numerami referencyjnymi oświadczeń o należytej staranności dotyczących tych produktów, oraz informacje dotyczące podmiotów, którym te produkty odnośne zostały dostarczone.

Na zakończenie wskazać należy, że mimo ww. ułatwień, MŚP będą zobowiązane do przeprowadzenia badania należytej staranności w stosunku do tej części produktów odnośnych, która nie została takiemu badaniu wcześniej poddana, np. sporządzając mieszankę produktu odnośnego w postaci kakao poprzez zmieszanie kakao zakupionego na terenie UE (poddanego ocenie na wcześniejszym etapie łańcucha dostaw) z produktem tego rodzaju sprowadzonym przez siebie spoza UE (wymagającym poddania ocenie).

Kontrole i sankcje

Wynikające z rozporządzenia wymagania względem podmiotów zobowiązanych, będą podlegały weryfikacji przez właściwe organy administracji w ramach prowadzonych kontroli, zaś stwierdzone naruszenia mają być sankcjonowane.

Na dzień dzisiejszy nie są znane organy, którym powierzona zostanie realizacja zadań, w tym kontroli wynikających z rozporządzenia, niemniej podmioty zobowiązane będą mogły szacować prawdopodobieństwo uwzględnienia ich w planach kontroli. Zgodnie z przepisami rozporządzenia kontrole mają objąć:

1) 3% podmiotów zobowiązanych wykorzystujących odnośne towary z kraju o standardowym ryzyku, 2) 9% podmiotów zobowiązanych wykorzystujących odnośne towary z kraju o wysokim ryzyku,

3) 1% podmiotów zobowiązanych wykorzystujących odnośne towary z kraju o niskim ryzyku, przy czym ilościowe cele kontroli mają być realizowane oddzielnie dla każdego z odnośnych towarów.

Choć rozporządzenie nie wskazuje jednoznacznie, z jakimi karami powinny się liczyć podmioty zobowiązane w związku ze stwierdzonymi naruszeniami – ustanowienie ich katalogu i wysokości powierzone zostało do ustanowienia prawem wewnętrznym każdego państwa członkowskiego – to jednak zawarte w rozporządzeniu wytyczne pozwalają oszacować ryzyka z tym zawiązane. Wśród sugerowanych kar, które powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, ustawodawca unijny wskazuje:

1. grzywny proporcjonalne do szkód dla środowiska, do wartości odnośnych towarów lub odnośnych produktów, których to dotyczy – grzywny mają być wyliczane w taki sposób, aby skutecznie pozbawiały one podmioty, które są odpowiedzialne za naruszenia, korzyści ekonomicznych uzyskanych w wyniku dopuszczenia się przez nie naruszeń, oraz stopniowo zwiększa się poziom takich grzywien w przypadku powtarzających się naruszeń; w przypadku osoby prawnej maksymalna kwota takiej grzywny może wynieść co najmniej 4 % łącznego rocznego obrotu osiągniętego przez podmiot lub podmiot handlowy w całej Unii w roku finansowym poprzedzającym decyzję o nałożeniu grzywny;
2. konfiskatę odnośnych produktów, których to dotyczy, od podmiotu lub podmiotu handlowego;
3. konfiskatę dochodów uzyskanych przez podmiot lub podmiot handlowy z transakcji obejmujących odnośne produkty, których to dotyczy;
4. czasowe wykluczenie na okres maksymalnie 12 miesięcy z procedur udzielania zamówień oraz z dostępu do finansowania publicznego, w tym procedur przetargowych, dotacji i koncesji;
5. czasowy zakaz wprowadzania do obrotu lub udostępniania odnośnych towarów i odnośnych produktów na rynku lub wywozu odnośnych towarów i odnośnych produktów, w przypadku poważnego naruszenia lub powtarzających się naruszeń;
6. zakaz stosowania uproszczonej należytej staranności określonej w art. 13 w przypadku poważnego naruszenia lub powtarzających się naruszeń.

Stworzenie właściwych warunków do wdrożenia i egzekwowania obowiązków wynikających z rozporządzenia wymaga ustanowienia organu lub organów odpowiedzialnych w szczególności za realizację kontroli oraz egzekwowanie wynikających z jego treści obowiązków. Obecnie trwają prace legislacyjne zmierzające do przyjęcia odpowiedniego aktu prawnego, a jak wskazuje Ministerstwo Klimatu i Środowiska „jego przyjęcie przed 30 grudnia 2024 roku jest priorytetem”[4].

Marta Banasiak

radca prawny, specjalizuje się w zagadnieniach prawa ochrony środowiska. Wieloletnia praktyka zawodowa związana z tym obszarem prawa, jak również doświadczenie w organie administracji rządowej, pozwalają jej spojrzeć na wymagania prawne, a także zagadnienia odnoszące się do kontroli oraz postępowań administracyjnych z szerokiej perspektywy. Założycielka Kancelarii Ochrony Środowiska, w ramach której zapewnia wsparcie przedsiębiorcom w zrozumieniu oraz prawidłowej realizacji spoczywających na nich obowiązków środowiskowych.

[1] Inaczej zwane także rozporządzeniem EUDR (od ang. European Union Deforestation Regulation) lub rozporządzeniem ws. wylesiania.

[2] Z informacji zawartych w komunikacie prasowym z dnia 2 października 2024 r. dostępnym na stronie Komisji Europejskiej wynika, że planowane jest przesunięcie wejścia w życie wynikających z rozporządzenia wymagań o rok tj. do dnia 30 grudnia 2025 r. Źródło  (dostęp: 22 listopada 2024 r.)

Komunikat Parlamentu Europejskiego z dnia 14 listopada 2024 r. (dostęp: 22 listopada 2024 r.)

[3] Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 rozporządzenia odpowiedni akt wykonawczy winien zostać wydany nie później niż do dnia 30 grudnia 2024 r.

[4] Źródło  (dostęp: 22 listopada 2024 r.)