System kaucyjny dla opakowań po napojach w Polsce – nowe rozwiązania w 2025 r.

Rosnące zanieczyszczenie środowiska naturalnego stwarza potrzebę poszukiwania rozwiązań, które spowodują zmniejszenie rozmiarów problemów stanowiących konsekwencję odpadów produkowanych przez człowieka. Za przykład podobnego rozwiązania może posłużyć wprowadzenie systemu kaucyjnego, rozumianego jako schemat działania pozwalający na ograniczenie ilości zbędnych opakowań po napojach, które ostatecznie trafiają na wysypiska śmieci.

System kaucyjny w Polsce ma zostać uruchomiony w 2025 r. na podstawie przepisów ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi[1]. W ostatnim czasie przegłosowano w sejmie rządowy projekt[2] nowelizacji tej ustawy, która służyć ma doprecyzowaniu przepisów odnoszących się do sposobu przygotowania i prowadzenia systemu kaucyjnego. Jak wyjaśnia się w uzasadnieniu[3] do druku projektu nowelizacji, prace nad przedmiotowym projektem zostały zainicjowane w związku z pojawiającymi się wątpliwościami, czy obecne przepisy są wystarczające do zapewnienia planowego uruchomienia systemów kaucyjnych oraz rzetelnego ich prowadzenia. Projekt nowelizacji ma też uwzględniać postulaty przedstawicieli branż objętych tworzonym systemem, które zostały zgłoszone w trakcie konsultacji zorganizowanych w I kwartale 2024 r.

Procedowanie projektu nowelizacji ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi stanowi naturalny punkt wyjścia do rozważań nad celem wprowadzenia i kształtem zaplanowanego systemu kaucyjnego. Warto zatem zastanowić się, jaka jest przyczyna i kontekst geopolityczny przyjęcia takiego rozwiązania, jak również kto będzie w praktyce ponosił konsekwencje jego wdrożenia.

Gospodarka o obiegu zamkniętym jako katalizator wprowadzenia systemu kaucyjnego

Gospodarka o obiegu zamkniętym (GOZ) stanowi model produkcji i konsumpcji oparty na trzech zasadniczych filarach: redukcji, ponownym użyciu i recyklingu (ang. reduce, reuse, recycle – „3 R”). Założeniem tego modelu jest racjonalne wykorzystanie zasobów, które ma prowadzić nie tylko do zmniejszenia rozmiarów negatywnego oddziaływania człowieka na środowisko, lecz również do wsparcia zrównoważonego wzrostu gospodarczego.

Komisja Europejska przyjęła pierwszy pakiet rozwiązań dotyczących gospodarki o obiegu zamkniętym w grudniu 2015 r.[4] W związku z przyjętym wówczas wieloletnim planem działania przewidziano finansowanie projektów i inicjatyw wspierających wdrożenie GOZ przekraczające 650 mln euro w ramach programu „Horyzont 2020” oraz 5,5 mld euro w ramach funduszy strukturalnych. Jeden z podstawowych celów pierwszego planu GOZ stanowiło zmniejszenie ilości odpadów spożywczych o połowę do roku 2030.

Instytucje Unii Europejskiej w kolejnych latach kontynuowały opracowaną strategię GOZ, czego wyrazem było przyjęcie na początku 2018 r. „Europejskiej strategii na rzecz tworzyw sztucznych w gospodarce o obiegu zamkniętym”[5]. Strategia ta miała urzeczywistniać dążenie Komisji Europejskiej do tego, aby do 2030 r. wszystkie opakowania z tworzyw sztucznych nadawały się do recyklingu. W konsekwencji powyższych założeń w dniu 5 czerwca 2019 r. przyjęto Dyrektywę 2019/904[6].

Dyrektywa 2019/904 w Artykule 9 zobowiązuje Państwa członkowskie do podjęcia niezbędnych środków dla zapewnienia selektywnej zbiórki dla celów recyklingu. Środki te zapewnić mają osiągnięcie założonych na 2025 r. i 2029 r. proporcji ilości odpadów z tworzyw sztucznych nadających się do powtórnego użycia do ilości wszystkich tego rodzaju odpadów. We wspomnianym Artykule 9 Dyrektywa 2019/904 sugeruje, że środkiem do osiągnięcia tego celu może być między innymi ustanowienie przez Państwa członkowskie systemów zwrotu kaucji.

W Polsce wdrożenie regulacji Dyrektywy 2019/904 nastąpiło poprzez uchwalenie w dniu 13 lipca 2023 r. ustawy o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi[7]. Nowelizacja wprowadziła do ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi Rozdział 6b, normujący sposób funkcjonowania założonego systemu kaucyjnego.

Działanie systemu kaucyjnego i opłata kaucyjna

Objaśnienie zasad działania systemu kaucyjnego warto rozpocząć od przytoczenia definicji pojęcia kaucja sformułowanej w przepisie art. 8 pkt 6a ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi:

Ilekroć w ustawie jest mowa o:

Kaucji – rozumie się przez to określoną kwotę pieniężną pobieraną w momencie sprzedaży produktu w opakowaniu na napoje jednorazowego albo wielokrotnego użytku, o których mowa w załączniku nr 1a do ustawy, będącego napojem, od użytkownika końcowego tego napoju i zwracaną w momencie zwrotu odpowiednio opakowania objętego systemem kaucyjnym albo odpadu opakowaniowego powstałego z opakowania objętego systemem kaucyjnym;[8]

Z przywołanej definicji wynika, że kwotę kaucji będzie musiał zapłacić w momencie sprzedaży każdy kupujący. Kaucją objęte będą produkty w następujących opakowaniach, wymienionych w załączniku nr 1a do ustawy:

• butelkach jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych na napoje o pojemności do trzech litrów;
• puszkach metalowych o pojemności do jednego litra;
• butelkach szklanych wielokrotnego użytku o pojemności do półtora litra.

Zgodnie z założeniem ustawodawcy kwota kaucji ma być zwracana w momencie zwrotu opakowania. Zwrot pobranej kaucji na podstawie przepisu art. 40g ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowym nie będzie wymagał okazania dowodu zakupu produktu sprzedawanego w opakowaniu objętym kaucją. Nie ma zatem potrzeby przechowywania paragonów na produkty, od których pobrano kaucję.

Kwoty kaucji doprecyzowuje rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 8 lipca 2024 r.[9] Zgodnie z § 1 rozporządzenia wysokość kaucji za jedną sztukę opakowania wynosi dla:

• butelek jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych na napoje o pojemności do trzech litrów - 0,50 zł;
• puszek metalowych o pojemności do jednego litra - 0,50 zł;
• butelek szklanych wielokrotnego użytku o pojemności do półtora litra - 1,00 zł.

Kaucja nie będzie zwiększała cen produktów, podanych na półkach sklepowych, lecz zostanie kupującemu doliczona przy kasie, w momencie sprzedaży.

System kaucyjny również został wprost zdefiniowany w ustawie z o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. W tym zakresie należy odwołać się do przepisu art. 8 pkt 13a ustawy:

Ilekroć w ustawie jest mowa o:

systemie kaucyjnym – rozumie się przez to system, w którym przy sprzedaży produktów w opakowaniach na napoje jednorazowego albo wielokrotnego użytku, o których mowa w załączniku nr 1a do ustawy, będących napojami, pobierana jest kaucja, która jest zwracana użytkownikowi końcowemu w momencie zwrotu odpowiednio opakowania objętego systemem kaucyjnym albo odpadu opakowaniowego powstałego z opakowania objętego systemem kaucyjnym.

Upraszczając powyższą definicję należy wyjaśnić, że system kaucyjny to schemat działania, w ramach którego każdy kupujący określone napoje musi w momencie sprzedaży zapłacić kwotę kaucji, która zostanie mu oddana w momencie zwrotu opakowania. Założeniem systemu kaucyjnego jest zatem brak dodatkowego obciążenia finansowego kupujących pod warunkiem ich aktywnego uczestnictwa w procesie recyklingu odpadów opakowaniowych.

Obowiązek przyjmowania opakowań objętych systemem kaucyjnym

Jak już wspomniano, w swoich założeniach system kaucyjny ma być neutralny dla konsumentów. Ciężar organizacyjny związany z wdrożeniem nowego pomysłu na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów opakowaniowych będą musieli natomiast ponieść przedsiębiorcy.  

Zgodnie z przepisem art. 44 ust. 2 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi przedsiębiorca prowadzący sklep o powierzchni sprzedaży powyżej 200 m² jest zobowiązany uczestniczyć w systemie kaucyjnym nie tylko w zakresie pobierania kaucji, ale także w zakresie zwracania kaucji i zbierania pustych opakowań i odpadów opakowaniowych. W praktyce oznacza to, że kupujący będą mogli oddać opakowanie i odebrać kwotę kaucji w każdym ze sklepów spośród popularnych sieci dyskontów takich jak Lidl[10], Biedronka[11] czy Aldi[12].

Z kolei przepis art. 44 ust. 1 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi w swoim dotychczasowym brzmieniu zakłada, że przedsiębiorca prowadzący sklep o powierzchni sprzedaży nie większej niż 200 m² jest zobowiązany uczestniczyć w systemie kaucyjnym wyłącznie w zakresie pobierania kaucji. W pierwotnym założeniu ustawodawcy tego rodzaju przedsiębiorcy dobrowolnie mogli brać udział w systemie zwracania kaucji i zbierania pustych opakowań, natomiast nie było podstawy do nałożenia na nich w tym zakresie jakichkolwiek obowiązków.

Kwestia uczestnictwa w systemie kaucyjnym przedsiębiorców prowadzących sklepy o niewielkiej powierzchni ma zostać odmiennie uregulowana na skutek nowelizacji ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, której projekt został przegłosowany w sejmie w dniu 21 listopada 2024 r. Z projektu nowelizacji ustawy wynika[13], że obowiązek zwracania kaucji oraz zbierania pustych opakowań ma dotyczyć także sklepów o powierzchni do 200 m² w przypadku opakowań, o których mowa w poz. 3 załącznika nr 1a do ustawy. Wejście w życie procedowanego projektu nowelizacji będzie zatem oznaczać możliwość zwrócenia objętych kaucją butelek szklanych także w niewielkich, osiedlowych sklepach.

Rola operatora systemu kaucyjnego

W założeniu ustawodawcy system kaucyjny nie ma podlegać centralnemu sterowaniu przez organy państwa. Na podstawie przepisów ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi przedsiębiorcy uzyskają możliwość podjęcia działalności w zakresie organizacji zbiórki odpadów opakowaniowych.

Przepisy ustawy nie posługują się wprost pojęciem „operatora systemu kaucyjnego”, wprowadzają natomiast w art. 40g ust. 2 kategorię podmiotów reprezentujących, które prowadzą system kaucyjny. Podmiot reprezentujący (operator systemu kaucyjnego) jest spółką akcyjną utworzoną przez tych przedsiębiorców, którzy wprowadzają do obrotu produkty w opakowaniach objętych kaucją. Do zadań operatora systemu kaucyjnego zgodnie z art. 40i ust. 1 ustawy należy w szczególności:

• selektywne zbieranie opakowań i odpadów opakowaniowych w celu osiągania wymaganych Dyrektywą 2019/904 poziomów;
• odbieranie opakowań i odpadów opakowaniowych ze sklepów i innych punktów zbierających opakowania;
• transport odpadów opakowaniowych do zakładu przetwarzania odpadów;
• rozliczenie kaucji ze sklepami oraz innymi punktami zbierającymi opakowania i odpady opakowaniowe objęte systemem kaucyjnym.

Rola operatorów systemu kaucyjnego (podmiotów reprezentujących) będzie zatem polegać na organizowaniu ram funkcjonowania mechanizmów zbiórki odpadów opakowaniowych oraz rozliczania opłat kaucyjnych.

Na podstawie przepisu art. 44 ust. 4 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi każdy przedsiębiorca prowadzący sklep o powierzchni nie większej niż 200 m² ma obowiązek zawrzeć umowę z co najmniej jednym operatorem systemu (podmiotem reprezentującym). Z kolei na przedsiębiorców prowadzących sklepy o powierzchni większej niż 200 m² przepis art. 44 ust. 6 ustawy nakłada obowiązek zawarcia umowy z każdym operatorem systemu, który się do nich zgłosi.

Powyższe uregulowania świadczą o obowiązkowym uczestnictwie w systemie kaucyjnym. Ich dopełnienie stanowi zasada, że operator systemu musi zawrzeć umowę dotyczącą systemu kaucyjnego z każdym przedsiębiorcą, który się do niego zgłosi (art. 44 ust. 5 i art. 44 ust. 7 ustawy). Systemy kaucyjne będą zatem funkcjonowały jako zdecentralizowane, ale przymusowe mechanizmy zbiórki odpadów opakowaniowych. W umowach pomiędzy operatorem systemu kaucyjnego a przedsiębiorcami prowadzącymi sklepy określone będą zasady rozliczania kaucji oraz zasady zbierania i przekazywania opakowań, a także odpadów opakowaniowych (art. 44 ust. 8 ustawy).

W celu prowadzenia systemu kaucyjnego konieczne jest uzyskanie zezwolenia wydawanego, w drodze decyzji, przez ministra właściwego do spraw klimatu. Zgodnie z informacjami podawanymi przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska[14] do tej pory zezwolenia na prowadzenie systemu kaucyjnego otrzymały następujące podmioty:

• ZWROTKA S.A.;
• POLKA S.A.;
• OK OPERATOR KAUCYJNY S.A.;
• EKO-OPERATOR S.A.;
• RESELEKT S.A.

Zakładane skutki wprowadzenia systemu kaucyjnego

W podsumowaniu rozważań nad wprowadzanym w Polsce systemem kaucyjnym warto zastanowić się, jakich rezultatów oczekują pomysłodawcy tego rozwiązania. Założenia, które stoją za zainicjowaniem zmian legislacyjnych w powyższym zakresie, odtworzyć można na podstawie uzasadnienia projektu procedowanej aktualnie nowelizacji ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi.

Przede wszystkim ustawodawca oczekuje, że wprowadzenie systemu kaucyjnego przyczyni się do zmniejszenia zaśmiecenia przestrzeni publicznej odpadami opakowaniowymi, powołując się na powszechne stosowanie systemu w Europie. W przestrzeni medialnej opisywane są przykłady bliskich nam krajów, takich jak Słowacja czy Niemcy, w których ilość opakowań porzuconych w środowisku naturalnym została znacznie ograniczona, pomimo nadal znacznego zaśmiecenia odpadami innego typu.

Autorzy projektu nowelizacji ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi zauważają też, że system kaucyjny zachęca konsumentów do segregowania opakowań i zwracania ich w wybranych punktach. Celem wprowadzenia opłat kaucyjnych jest zatem także kształtowanie proekologicznych postaw, które mogą przekładać się na troskę o środowisko naturalne także w innych aspektach życia.

System kaucyjny ma także doprowadzić do zrealizowania przez Polskę celów środowiskowych, wyznaczonych zwłaszcza Dyrektywą 2019/904. Warto zauważyć, że nasz kraj przyjął na siebie zobowiązania w zakresie dążenia do redukcji odpadów poprzez recykling nie tylko w ramach uczestnictwa w Unii Europejskiej, lecz także przystępując do wspólnego planu działania państw członkowskich ONZ nazwanego Celami Zrównoważonego Rozwoju[15].

Wszystkie związane z wprowadzeniem systemu kaucyjnego założenia najprawdopodobniej zostaną jednak odłożone w czasie z uwagi na fakt, iż zgodnie z procedowanym projektem nowelizacji ustawy obowiązki przedsiębiorców oraz operatorów systemów kaucyjnych mają zaktualizować się dopiero z dniem 1 października 2025 r.[16]

Piotr Schreiber

radca prawny w Kancelarii Konieczny, Polak Radcowie Prawni Spółka Partnerska, autor publikacji związanych z tematyką prawa w kontekście środowiska naturalnego, w szczególności z zakresu odszkodowań w Prawie wodnym

---

[1] Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 927).

[2] Druk nr 760, Projekt ustawy, który przekazano Prezydentowi i Marszałkowi Senatu.

[3] Uzasadnienie do druku nr 760 

[4] Komunikat prasowy 

[5] Komunikat Komisji Europejskiej

[6] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2019/904 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko.

[7] Ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1852).

[8] W projekcie nowelizacji ustawy, druk nr 760, z przepisu art. 6a wykreśla się wyrazy „od użytkownika końcowego tego napoju i”.

[9] Rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 8 lipca 2024 r. w sprawie wysokości kaucji dla poszczególnych rodzajów opakowań objętych systemem kaucyjnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1046).

[10] Sklepy Lidl mają zazwyczaj powierzchnię około 1000-2000 m²

[11] Średnia powierzchnia sklepów Biedronka to około 800 m²

[12] Średnia powierzchnia sklepów Aldi to około 1000 m² 

[13] W art. 1 pkt 14 projektu nowelizacji ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi zmienia się treść przepisu art. 44 ust. 1 ustawy.

[14] Więcej na ten temat 

[15] Więcej na ten temat

[16] Art. 10 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw – druk nr 760.